La gente vota

Boleta única: ventajas, desventajas y las reformas adicionales

Se abrió la caja de Pandora una vez más. Algunos conceptos para aclarar de qué se trata y qué cambios traería. Pros y contras. Las reformas adicionales necesarias. También unas cortitas de Reino Unido, Irlanda del Norte y Hong Kong. Al final, recuelectorales del tema central.

Hola, ¿cómo estás?

La entrega de hoy se centra sobre un tema que es la primera vez que se trata en este espacio, pero que se repite como mantra cada 2 años aproximadamente: la eliminación del sistema de boletas partidarias y su reemplazo por alguna forma de boleta única papel (en adelante, BUP) que agrupe en un lugar toda la oferta electoral en el cuarto oscuro. Tal como te comentó Iván el martes en #OffTheRecord, esto volvió a ser noticia por el impulso que le dio la convocatoria de una sesión en la Cámara de Diputados un amplio espectro de fuerzas opositoras y neutrales para tratar especialmente el tema, y que tendrá lugar hoy mismo.

Separemos paja del trigo. Otra vez la BUP.

¿De qué estamos hablando?

Cuando nos referimos al sistema de boleta partidaria hacemos mención a un instrumento de votación que ofrece a los electores una boleta por espacio político para todos los cargos públicos en juego. En Argentina, la oferta presidencial va pegada a la oferta legislativa nacional. Y cuando coinciden elecciones nacionales con subnacionales, las categorías nacionales llevan adheridas la oferta del mismo espacio político para las categorías provinciales y locales. La BUP cambia esta lógica y unifica toda la oferta en un solo formato: es un sistema de sufragio que concentra todas las candidaturas de todos los partidos y coaliciones en una sola papeleta, boleta o soporte electrónico. Aclaro este punto porque, por ejemplo, en Salta y Ciudad de Buenos Aires se aprobaron reformas electorales que implementaron la Boleta Única Electrónica (BUE) que, básicamente, es el mismo concepto pero que reemplaza el formato papel por una pantalla.

Si en un planazo leíste todos los proyectos de ley como yo, habrás visto que se habla del “modelo Córdoba” y del “modelo Santa Fe”. Entre ambos hay diferencias de diseño de boleta. El primero concentra todas las candidaturas (gobernador, legisladores nacionales y municipios cuando coinciden) de todos los espacios políticos en una sola papeleta. Es esta:

Fuente: La Voz. Elecciones 2019, Ciudad de Córdoba.

El segundo modelo contempla la existencia de una sola BUP por categoría electiva. Es decir, que en una encontrás todas las candidaturas de todos los espacios políticos para gobernador, en otra para diputado provincial, otra para senador provincial, otra para intendente y otra para concejales. Cuando hay elecciones de mitad de mandato, entonces las BUP son solo para categorías que se ponen en juego. Para ordenar el conteo de votos, después de que cada elector llenó cada uno de los sobres para cada cargo en juego, introduce uno por uno en una ranura en la urna subdividida por categoría. En Córdoba, en cambio, la urna es la usualmente utilizada en las elecciones actuales sin divisiones internas. 

Acá podés ver un ejemplo del “modelo Santa Fe”.

Fuente: La Capital. Elecciones 2021, concejales para Rosario.

Y acá un ejemplo de urna santafecina, con una ranura por cargo.

Fuente: Gobierno de la provincia de Santa Fe.

En esta nota de Juanjo Domínguez podés encontrar más info sobre la diferencia entre ambos modelos y varias puntas que abren el debate. Además, te vas a cruzar alguna opinión personal que tuve en un intercambio con él sobre los proyectos en discusión.

Otro concepto que anda dando vueltas en estos días respecto de la BUP es el contrapunto con la popularmente mal llamada “lista sábana”, que se asocia al formato de boletas partidarias actual. Acá también hay paja y trigo. Una cosa es la “lista sábana vertical”, también llamada lista cerrada y bloqueada. Este formato implica que el elector no puede seleccionar alguna de las candidaturas ofertada por los partidos y coaliciones, sino que tiene que votar la lista entera (cerrada). También implica que no puede cambiar el orden de las candidaturas, que fue previamente definido por cada actor político (bloqueada). Otra cosa es la “lista sábana horizontal”, que es la boleta partidaria actual con todas las categorías pegadas en elecciones concurrentes entre niveles de gobierno (lo que expliqué más arriba de los pegados). Es el pedazo largo de papel que, en teoría y en práctica, contribuye al arrastre de arriba hacia abajo (nacional hacia subnacional) y de abajo hacia arriba (subnacional hacia nacional). Bueno, la cuestión es que la BUP no viene a resolver el problema de la “sábana vertical” porque la propuesta de reforma no implica un cambio en las listas cerradas y bloqueadas. Por otro lado, tampoco modifica el formato de “sábana horizontal” porque, si se opta por el “modelo Córdoba”, entonces todas las categorías aparecen pegadas, como viste en la primera foto. No solo no lo resuelve, sino que, además, lo potencia.

Ningún sistema es perfecto

Por eso creo que el problema que tiene hoy la BUP es que está partidizada. Empujarla es de republicano, discutirla es de peronista. “Se usa la boleta única como un hecho políticamente correcto porque es una tendencia”, me dice y mete el dedo en la llaga Mario Riorda, politólogo y activista de la comunicación política. Hay que saltar esta grieta sobreextendida, y pensar que todas las reformas políticas tienen ventajas y desventajas. Esto genera consecuencias sobre el desarrollo de la jornada electoral, el comportamiento del electorado y el resultado. Todas las reformas buscan generar determinados efectos concretos, pero también tienen otros no esperados, colaterales. Todas.

Al respecto, #LaGenteVota conversó con el Sr. Elecciones, Alejandro Tullio. Uno de los puntos a favor de la BUP en lugar de la boleta partidaria es que garantiza en el cuarto oscuro la presencia de toda la oferta política, sin necesidad de que los fiscales partidarios tengan que revisar constantemente la presencia o ausencia de oferta propia. “La BUP asegura la integridad de la oferta electoral”, comienza Alejandro. “Garantiza a los electores que van a poder escoger a quien deseen sin importar la capacidad logística de la agrupación, y a las agrupaciones una mayor equidad en la competencia”, amplía. Punto con el que también coincide Lourdes Lodi, directora del Observatorio Político Electoral (UNR) e integrante de Red de Politólogas. La ventaja sobre el sistema actual es clara, pero eso no implica que la legitimidad del proceso esté, hoy en día, siendo cuestionada. Al respecto, Alejandro mencionó que “es verdad que ha habido problemas de logística, de presencia de boletas o de su ausencia por maniobras ilegales o dificultades materiales, pero la justicia electoral, que goza de mayor prestigio que otras ramas de ese poder, nunca determinó la existencia de una elección fraudulenta”. De modo que a veces ocurre que faltan boletas, pero eso no impactó en la legitimidad de ninguna elección desde 1983 hasta la fecha. “La suma de todos los eventos disvaliosos que pudieran haber tenido lugar no alcanza para conmover los cimientos de la legitimidad electoral alcanzada hasta la fecha”, amplió. Sobre este punto la nota de Juanjo mencionada antes también refuerza la certeza de la fortaleza de nuestro sistema actual.

En consulta con un alto funcionario de la Cámara Nacional Electoral, hay coincidencias respecto de la principal ventaja. “No corres el riesgo de que falten instrumentos de votación, que es un efecto no querido actual de boletas partidarias porque pone en cabeza de los partidos la responsabilidad de garantizarlas en el cuarto oscuro”, puntualizó. En el sistema actual, “esto va de la mano con la necesidad que tienen los partidos de tener un esquema de fiscalización más robusto, más complejo, que en el de boletas únicas”. Claro que la BUP no anula la necesidad de las fuerzas políticas que compiten de contar con una cantidad importante de fiscales en cada escuela, pero sí puede mutar sus funciones: en lugar de estar chequeando constantemente la presencia o ausencia de boletas, tendrán que focalizarse en el conteo correcto de los votos en el escrutinio provisorio. Que, en la actualidad, se hace en cada escuela y local de votación, tal como te conté acá

Hay otra ventaja que se menciona públicamente y se relaciona con el costo económico que genera la impresión de boletas. Alejandro Tullio precisa que “se reducen dramáticamente los recursos económicos destinados, de varios cientos de millones de ejemplares de boletas de los que se utilizarán 28 millones, junto a otros costos adicionales no menores. No es razonable que [los partidos] deban destinar tantos recursos a aspectos instrumentales de la elección”. Desde la Cámara Nacional Electoral coinciden con este punto y señalan que los partidos llegan a imprimir más de un padrón por mesa. Lourdes Lodi habla de impresiones que multiplican por 3 o hasta 4 veces el padrón. En ese sentido, la BUP “favorece la igualdad en la competencia ya que los grandes aparatos partidarios tienen la misma presencia que las agrupaciones pequeñas con menor poder de fiscalización”, aclara. “La BUP probablemente habilite el ingreso de fuerzas minoritarias o locales que hoy no llegan al Congreso por no contar con recursos. La boleta única es un incentivo para la participación de esas fuerzas que con el sistema vigente parten en desventaja hasta para planificar sus campañas”, profetiza.

Ahorro económico también implica una facilitación de la organización del proceso electoral. “Todo lo que tiene que ver con la logística y la facilitación del voto para el elector parece más sencillo en un esquema de boleta única”, se entusiasman en la Cámara Nacional Electoral. Este punto también tiene su correlato ambiental. “La utilización masiva de papel, tintas, plástico para envolver cada uno de los 100.000 mazos de boletas [partidarias] que se distribuyen oficialmente más la emisión añadida de gases de efecto invernadero y consumo de combustibles fósiles del transporte también se verán reducidos por esta medida”, aclara el Sr. Elecciones Tullio. Punto que también menciona RAP (Red de Acción Política), una de las organizaciones que más promueve la medida entre empresarios y dirigentes políticos.

Pero no todo lo que brilla es oro: hay desventajas. En primer lugar, respecto de los posibles resultados políticos que arrojen las elecciones. “Se corre el riesgo, según cual sea el formato de la boleta única, de mayor atomización del sistema. Esto deriva en más dificultades de gobernabilidad porque es un voto más selectivo, entonces propicia menos el efecto arrastre”, comenta mi fuente judicial. Esto impacta en la gobernabilidad. El antecedente inmediato es la provincia de Santa Fe, que a partir de 2011 incorporó la BUP en su formato por categorías. En 2 de 3 elecciones el que ganó la Casa Gris no ganó la Cámara de Diputados. La adopción de la BUP en un sistema que le garantiza automáticamente la mayoría al que gana la legislativa sin dudas potenció este escenario. 

Fuente: Wikipedia.

En segundo lugar, también las hay el mismo día en que se vota. “En una primera implementación probablemente aumenten los índices de voto nulo. Porque, aunque sea un formato de voto más sencillo, requiere de una capacitación y una gradualidad en la implementación como todo cambio importante en el sistema electoral”, se sincera la misma fuente judicial. Coincide Tullio, al alertar que “hay costos de transición, de aprendizaje de los ciudadanos, funcionarios electorales y fiscales, pero son costos transitorios y totalmente asumibles en una ponderación razonable”. Acá la provincia de Córdoba da el antecedente. En las elecciones del 2011, las primeras con BUP en tierra serrana, el voto en blanco para gobernador fue de 2,64%, mientras que para los cargos legislativos fue del 20,64% para el nivel distrital y de 18,78% para el departamental (acá la distinción de niveles). De esta manera, el voto en blanco salió 4°, detrás de Unión por Córdoba, el Frente Cívico y Social y la Unión Cívica Radical. ¿La causa? El diseño de la boleta, que ubicó muy cerca la casilla de lista completa a la de una de las candidaturas a gobernador. Esto confundió a una cantidad de electores que, al pensar que estaban votando por todas las categorías de un espacio, terminaron haciéndolo por el mismo, pero para una sola categoría. La pregunta, entonces, pasa a ser cuándo implementar la BUP: ¿en una general? ¿En una legislativa de mitad de mandato? Apostaría por la segunda para evitar un efecto Córdoba pero nacional.

Un tercer punto que abona a las desventajas se relaciona con posibles demoras en el escrutinio provisorio. En las últimas elecciones nacionales, alrededor de las 22 hs ya contábamos con una gran cantidad de mesas escrutadas, además de una tendencia clara en el resultado de la jornada electoral. El antecedente comparativo, como consecuencia del tipo de BUP, es el de Santa Fe. En una elección con casi 2,5 millones de electores y con una carrera que sorpresivamente resultó muy reñida entre Antonio Bonfatti (PS) y el comediante Miguel del Sel (PRO), el socialista le ganó al debutante por unos 3 puntos. Recién a la medianoche pudieron dar una tendencia concreta sobre el posible nuevo gobernador de la provincia. Un rato antes, a las 23, un tercero Agustín Rossi (FPV) había reconocido la derrota. En un electorado 14 veces más grande, las demoras pueden alimentar la ansiedad. Con escenario cerrado, se puede volver desesperación. Punto a favor para aplicarlo con gradualidad y con un acuerdo multipartidario amplio.

Las otras reformas (necesarias)

En este escenario, creo que lo mejor es avanzar en una discusión sobre la reforma política que sea integral. Que no sea solo boleta. Hay cuatro consideraciones que quiero alertar, sobre las que abrió la puerta Iván esta semana: cada una de ellas está conectada con la siguiente.

Primero, el sistema electoral argentino, tal cual está hoy, genera facilidades para la creación de nuevos partidos políticos. La Ley Orgánica de Partidos Políticos establece desde 1985 que con el 4% del padrón provincial se puede armar un partido para presentar candidaturas legislativas nacionales. Este punto nunca fue reformado. Alcanzando esta condición en cinco provincias, pueden presentar también para presidente. Es decir, alcanza con el 20% del país. Siendo medido, son requisitos extremadamente laxos. Si, entonces, es fácil crear partidos, entonces todos tendrán que entrar en la BUP, sea el modelo que sea. La implementación de las PASO no redujo drásticamente la cantidad de partidos reconocidos legalmente. Tomando en cuenta las elecciones primarias, que es donde todos los que quieren se presentan, desde 2011 hasta 2019 la cantidad de partidos de distrito que decidió competir pasó de 443 a 642. El dato asusta, pero se debe a que se cuenta cada partido en cada provincia aunque la etiqueta sea la misma (por ejemplo, con PJ o UCR, ocurre que se cuenta 24 partidos para cada uno). El promedio en esas 6 elecciones legislativas nacionales fue de 561. La mayoría compite en coaliciones como consecuencia de las reglas que definen las PASO, pero claramente la bolsa no se desinfló. Todo lo contrario.

Acá Mario Riorda abre otra línea de trabajo futuro. “Tampoco sirve de mucho modificar la boleta e ir hacia modelo de boleta única si se sigue permitiendo el financiamiento privado, si hay arbitrariedad en la fecha de convocatoria, si no se analizan los umbrales de acceso de los partidos”. Esto se potencia más “sobre todo cuando los partidos grandes financian candidaturas spoilers de pequeñas aventuras electorales”. Knock out.

La segunda consideración es el tamaño que puede llegar a tener una BUP. Sobre todo, si se sigue el “modelo Córdoba”. Dada la cantidad de partidos que se presentan a competir, es también esperable que la cantidad de listas en una primaria sea alta. “Me preocupa que se esté promoviendo el formato cordobés sin contemplar la densidad de la oferta del sistema de PASO”, alerta Lourdes Lodi, y yo no podría estar más de acuerdo. Tomando en cuenta los cinco principales distritos del país, el promedio de listas en primarias para diputados nacionales desde 2011 hasta la fecha va desde 17 hasta 25 en provincia y ciudad de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. Mendoza tiene de promedio 9,5. Siguen siendo números altos. Esto, claro, porque cuando se generan las condiciones para la competencia interna los partidos y coaliciones tienden a presentar 2 o más listas. Una BUP en estos distritos para cargos nacionales tendría un tamaño de proporciones importante y difícil de diseccionar para un elector que lo utiliza por primera vez. Ojo que combatiendo la lista sábana se puede terminar en un acolchado tamaño king. Ojo.

Este último punto, claro, puede corregirse seleccionando solo un grupo de legisladores para que figure en la boleta y, el resto, visibles en afiches pegados fuera de los colegios y locales de votación. Acá viene la tercera consideración en forma de pregunta. Si los proyectos en discusión plantean que el formato de la BUP no debería superar un tamaño determinado por ley como, por ejemplo, oficio, ¿la cantidad de candidaturas en las boletas dependerá de la cantidad de listas que se presenten? ¿Qué ocurriría si son tantas que implicaría que solo la primera figure y el resto no? Todo un desafío para la campaña electoral. Si a eso le sumamos que algunas propuestas sugieren incorporar la foto de estas candidaturas, menos espacio todavía.

En cuanto al mejor diseño, el Sr. Elecciones menciona dos elementos adicionales. “Desde la administración electoral deberá diseñarse un modelo de boleta que facilite la identificación clara de cada opción y la posibilidad de marcar el voto con simplicidad, y también dotar a las boletas de medidas de seguridad para generar confianza en el nuevo instrumento”. No menos importante es: “prestar atención para asegurar que las controversias sobre oficialización de listas no se prolonguen en el tiempo. La Justicia Electoral deberá adoptar medidas de simplificación procesal como audiencias orales y resolución”. También me cuenta que una buena opción sería zanjar la grieta entre Córdoba y Santa Fe, y pensar un modelo mixto: una BUP por nivel de sistema político y una urna (o ranura de la urna) para cada sobre. Confluye con Lourdes al respecto. Mario, por su parte, me comenta que el problema de la BUP en Córdoba es que rompió su esencia con la idea del casillero por lista completa. “Todas las otras modificaciones no fueron hechas y toda modificación que se hizo sigue promoviendo asimetrías, efectos de ‘cancha inclinada’. Conclusión, [la BUP] no modificó absolutamente nada”.

El cuarto y último refiere a cómo se asignan los espacios en la BUP. Hay dos formas posibles. Uno es el que usan en Países Bajos, que tiene el “modelo Córdoba” aggiornado. De izquierda a derecha en una boleta horizontal se ubican todos los partidos con la lista de candidatos que ofrecen dependiendo de la cantidad de bancas que ponen en juego. El primero suele ser el que más tiene, luego viene el segundo y así hasta el último, que suelen ser los nuevos. Esta opción, creo, sería un escándalo al cubo. La otra forma es recurrir al sorteo con presencia de todos los apoderados partidarios, opción que se contempla en varios de los proyectos presentados. Acá tengo una digresión más filosófica y se refiere a la fortuna. Si la BUP busca promover la igualdad entre los partidos, hay un componente azaroso en el sorteo que puede llegar a ubicar a espacios políticos muy minoritarios, que se beneficien del lugar en la boleta y obtengan representación política, mientras que otros pueden verse perjudicados con su locación. Acá chocaría equidad con suerte. A ver cuál gana, y quién se queja y judicializa. 

El tema, como verás, no es moco de pavo. No alcanza con mediatizar el tema con videos o mensajes escuetos. El ‘es más complejo’ no es una joda, en este tema, es ley. En clave de una reforma integral, “para pensar en los efectos de la BUP sobre el sistema político hay que pensar en la combinación de BUP con el sistema de primarias abiertas, por un lado, con las listas cerradas y bloqueadas, con las fórmula utilizada para distribuir bancas en diputados y senadores, con los cronogramas electorales en clave federal, no puede analizarse aisladamente”, dice Lourdes y da en la tecla. Por eso, #LaGenteVota no rechaza abiertamente la discusión en torno a la BUP pero sí redobla la apuesta. Si vamos a discutir el instrumento de votación, que sea con la ley de partidos, que implique una reforma integral y un consenso multipartidario. Con la boleta sola, no alcanza.

Elecciones pintorescas

  • Hoy hay elecciones locales en Reino Unido. Solo en algunos municipios, la mayoría ubicados en Londres, junto a la totalidad de los de Escocia y Gales. Vos dirás, qué me importa. Yo te digo que te tienen que importar mucho: pueden ser el golpe de gracia para Boris Johnson, que viene alicaído, cuestionado y en la cuerda floja. Todavía no hay resultados para analizar, así que van aportes. Acá describieron la jornada, el sistema y algunas formalidades. Acá calculan escenarios posibles para conservadores y laboristas. Esta cuenta va a sacar cosas piolas con análisis y mapas. Esta va a estar sacando info instantánea. It’s a developing british story porque voy a retomarlo en 2 semanas con algo más profundo y amplio.
  • También votan hoy en Irlanda del Norte, pero para parlamentarias. Acá contaron por qué son importantes, puntos con los cuales coincido. ¿El contexto? El 4 de febrero de este año cayó el gobierno. Los británicos dicen “colapsó”, pero me parece un toque fuerte. Paul Givan, Primer Ministro de Irlanda del Norte por el unionista Democratic Unionist Party (UDP), renunció en protesta por la aprobación del “Protocolo de Irlanda del Norte” en el marco del Brexit. Gobernaba con el republicano y socialista Sin Féin. Con este cambio también se disolvió la asamblea, la sexta desde su establecimiento en 1998. ¿También te tiene que importar? Sí, porque va de la mano con las elecciones locales británicas y porque incidirá en la suerte que tenga este proceso que empezó allá lejos en el 2016. Además, el UDP fue clave en la gobernabilidad después de las elecciones 2017 para Theresa May, sucesora de David Cameron en el Partido Conservador. It’s an irish developing story que también voy a retomar.
  • El domingo votarán elecciones presidenciales en Hong Kong. Técnicamente, el cargo es Director Ejecutivo de la Región Administrativa Especial de Hong Kong. Un CEO, bah. Este fulbito para la tribuna empezó en el año 1996 y ya se celebraron seis. Esta es la séptima. Compite un solo candidato: John Lee, que es pro-chino. Ja. Solamente en 3 elecciones hubo competencia con 2 y no más de 3 candidatos, con pocas opciones no alineadas con Beijing. Se espera que Lee gane cómodo.

Recuelectorales

  • Sobre boleta única hay bastante escrito, pero quiero resaltar el libro Boleta Única. Estudio comparado de los casos de Córdoba y Santa Fe editado por UNR. Lo escribieron y armaron amigos y amigas muy queridos. Aprendí banda leyéndolo. Se consigue online.
  • En este trabajo, Estefanía Belén Cano analiza el impacto de la BUP en el voto cruzado. Es decir, en la posibilidad de votar partidos distintos en distintas categorías. Su conclusión: la BUP alienta el voto cruzado e incide en el resultado.
  • IDEA International hizo un documento de reflexiones sobre los casos de Córdoba y Santa Fe. Podés leerlo acá.

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Un abrazo electoral, cuidate y nos leemos en dos semanas,

Facu

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Politólogo, consultor e investigador independiente. Hoy me encuentran dando clases en UBA, UTDT y UADE. Me encantan las elecciones y me sacan menos canas verdes que Racing. Un hobby que tengo es aprenderme la historia de los partidos políticos. Creo que la política marida muy bien con un tinto.
@facucruz
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