Soberanía, intervención y Latinoamérica

El pacto de la Liga de las Naciones de 1919 afirmó que las “partes contratantes” asumían “la aceptación de las obligaciones de no recurrir a la guerra.” La carta de Naciones Unidas dice en su Artículo 2, inciso 1: “La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros.” Adicionalmente, en dicho artículo, inciso 2 dice: “Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”, al tiempo que en el inciso 7 dice: “Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados.” A su vez, la carta de la Organización de Estados Americanos remarca en cuatro oportunidades la defensa, respeto e inviolabilidad de la soberanía; rechaza la intervención directa o indirecta; y repudia el recurso a la fuerza armada. Asimismo, la Resolución 2131 del 21 de diciembre de 1965 de la Asamblea General de la ONU sobre la Inadmisibilidad de la Intervención en los Asuntos Internos de los Estados y Protección de su Independencia y Soberanía asevera: “Ningún Estado tiene derecho de intervenir directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. Por lo tanto, no solamente la intervención armada, sino también cualesquiera otras formas de injerencia o de amenaza atentatoria de la personalidad del Estado, o de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen, están condenadas.” Paralelamente, la Resolución 2625 del 24 de octubre de 1970 declara que “cada Estado goza de los derechos inherentes a la plena soberanía.” Esta escueta mención a algunas pocas referencias que remiten al acervo en materia del derecho internacional ligado a la doble cuestión de la soberanía y la intervención permite enmarcar el análisis del cuadro de abajo. Lo que sigue es una narración sobre lo que se puede apreciar en dicho gráfico. A partir de la periodización indicada, explico el sentido y contenido de cada columna. Con ello pretendo un abordaje inicial a un tema crucial en la política mundial contemporánea. 

En la primera etapa, que en los hechos ya tiene antecedentes en el siglo XIX, la intervención internacional provino de Europa donde distintas potencias desplegaron, abiertamente y sin legitimidad alguna, su poder militar en aras de asegurar las respectivas posesiones y proyectos imperiales en diferentes latitudes. El alcance del comportamiento europeo fue geográficamente vasto y se extendió en el tiempo. En ese contexto, la fuerza también fue utilizada por Estados Unidos como parte de su propósito expansionista en lo que ya consideraba su “patio trasero”; particularmente, en los países de la amplia Cuenca del Caribe. Desde América Latina, y a partir de reconocer la notable asimetría respecto a Estados Unidos y Europa, se recurrió de modo diligente al derecho para así responder y limitar, jurídicamente, la agresión de Occidente. Las Doctrinas Calvo, Drago, Carranza, en especial, fueron la expresión de la defensa de la soberanía y de la resistencia a la intervención.

Durante la Guerra Fría, los principales, aunque no únicos, interventores fueron Estados Unidos y la Unión Soviética. En algunos casos violentaron la soberanía de las naciones de manera directa como en Vietnam y Afganistán, respectivamente. En la mayoría de los ejemplos de entonces, y en lo que se denominaba el Tercer Mundo, apelaron a formas indirectas de intervención por vía de “guerras por encargo” (proxy wars), “guerras de baja intensidad” (low intensity wars), “guerras encubiertas” (covert warfare) y demás modalidades de “guerras irregulares” (irregular warfare), así como a prácticas de involucramiento abierto o clandestino mediante la promoción del conocido “cambio de régimen” (regime change). Tanto Washington como Moscú buscaron asegurar su control y predominio en sus correspondientes esferas de influencia bajo doctrinas cuyo objetivo era la exclusión territorial de otros en lo que se consideraba “su” vecindario: en un caso, a través de la restauración de la Doctrina Monroe; en el otro, bajo la imposición de la Doctrina Brézhnev. 

América Latina utilizó distintos foros formales como la OEA, la ONU y el Movimiento de Países No Alineados y foros informales como el Grupo de Contadora para, mediante acciones diplomáticas defensivas y ofensivas, reafirmar el principio de no intervención y preservar la soberanía nacional. Siempre es bueno recordar que 20 de los 51 Estados fundadores de Naciones Unidas eran de Latinoamérica. Distintos líderes políticos, diestros diplomáticos y expertos legales fueron actores relevantes en la construcción de reglas, normas y procedimientos de la organización: la gravitación del área en la materia era reconocible. Ello, a su turno, se dio en medio de un incipiente proceso de descolonización que se fue acelerando desde la década del cincuenta: hasta los años sesenta (cuando ingresan 42 nuevos miembros) y los años setenta (cuando ingresaron 20 nuevos miembros), la región tenía la mayor representación colectiva de la periferia. Asimismo, corresponde subrayar que, durante la década del setenta en especial, América Latina desplegó “su” modalidad de intervención a nivel regional. En efecto, las dictaduras de Suramérica participaron decisivamente en el Plan Cóndor; un plan para perseguir, secuestrar, desaparecer y asesinar a opositores con la anuencia y el respaldo de Estados Unidos. Se trató de una intervención transfronteriza represiva en la que los gobiernos militares cohonestaban la violación de cada soberanía nacional en aras de aniquilar a ciudadanos de otros países vecinos.

La etapa de la Posguerra Fría conoció dos fases. En la primera, hubo, a su vez, dos momentos. El inicial se manifestó en el marco de una condición unipolar que Estados Unidos no pudo prolongar por mucho tiempo. Washington, junto a distintos acompañantes del Norte Global y del Sur Global, lideró el recurso legítimo a la fuerza a través de resoluciones unánimes en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Más tarde, encabezó, sin legitimidad institucional, acciones militares con sus seguidores claves de Occidente. De 1991 (primera guerra contra Irak) hasta Kosovo (1998-99), el propósito enunciado apuntaba, en alguna medida, a alcanzar lo que Kant llamaba foedus pacificus; una “comunidad de paz” que hiciera innecesaria las guerras. Esa aspiración altruista—con el eslogan del “dividendo de la paz” invocado por George H. W. Bush y Margaret Thatcher–era producto de lo que por entonces se llamaba el inicio de un “nuevo orden mundial” asentado en el pluralismo político, la economía de mercado, la disminución de los presupuestos de defensa, una agenda actualizada de asuntos mundiales y la reivindicación del multilateralismo. A ese efímero lapso, le siguió un segundo momento en el que predominó la tentación imperial de Washington expresada a través de la estrategia de primacía que tuvo como para su despliegue un catalizador en los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y se ahondó con la segunda guerra contra Irak en 2003. Básicamente, la estrategia de la primacía no tolera la existencia de un poder de igual talla, sea quien fuera. Mientras que para la operación militar contra Afganistán la Casa Blanca procuró y logró el respaldo de Naciones Unidos e invocó la legítima defensa; para el ataque a Bagdad actuó por fuera de la ONU y al margen del derecho internacional.

América Latina se fue sumando en los noventa al gradual desplazamiento del principio de no intervención y acompañó el avance paulatino del denominado “deber de injerencia”. En ese sentido, un buen número de países del área promovieron y apoyaron el principio de la “Responsabilidad de Proteger” (R2P). A su vez, una concatenación de factores—la adopción extendida del llamado Consenso de Washington en materia económica, la promesa de establecer en 2005 el Área de Libre Comercio de las Américas, la trascendencia que alcanzó en la región la “guerra contra las drogas” propiciada por Estados Unidos, las variantes que se fueron produciendo en las posiciones de algunos gobiernos frente al recurso a la fuerza, por ejemplo, entre la primera y la segunda guerra contra Irak, entre otros—reflejaba un lento pero detectable repliegue de Latinoamérica en materia del lugar prioritario de la soberanía nacional en la política internacional de los países.  

En la segunda fase de la Posguerra Fría, Washington ensayó la práctica de establecer “coaliciones de voluntarios” (coalition of the willing) no sólo en el marco de la llamada “guerra contra el terrorismo”, sino también en acciones bélicas contra Estados. Esas coaliciones eran y son bien distintas a las alianzas militares formales que se guían por el principio de “todos para uno y uno para todos” en el evento de que cualquier miembro se viese atacado. Las coalition of the willing consisten en que un actor—para el caso, Estados Unidos—determina una misión y convoca a algunos aliados y afines a seguirlo en su acción militar: el principio, entonces, se transforma en “uno dispone y los otros se suman” estén o no en juego los intereses del conjunto. El uso de la fuerza arrasó con principios que se creía reivindicaban la evolución jurídica desde 1991 en adelante: en Libia en 2011 se invocó explícitamente la R2P mediante una resolución del Consejo de Seguridad y su aplicación fue un fiasco. Un argumento semejante se pretendió evocar en Siria pero nunca se obtuvo una resolución de la ONU al respecto. Con el correr de los años y de las operaciones lanzadas contra distintos objetivos estatales y no estatales, Washington fue mostrando, otra vez, su sentido expansionista en el marco de la persistente estrategia de primacía, así como una actitud revisionista. En breve, un Estado revisionista es uno insatisfecho que pretende cambiar drásticamente o derribar frontalmente el orden regional o internacional, sus reglas, normas, instituciones y, de ese modo, moldear y determinar la distribución regional o global de poder. En general, el revisionismo se expresa con el uso de la fuerza y no apenas mediante la amenaza de su utilización. A esos efectos, la soberanía del “otro” resulta irrelevante y el derecho internacional un estorbo. Pero no es únicamente Estados Unidos quien ha ido adoptando un comportamiento revisionista a través del recurso bélico, sino también, por ejemplo, Rusia, Israel e Irán (vía proxies). Quizás no falten émulos en el futuro.

En la actual coyuntura, es evidente que Estados Unidos retornó a América Latina en clave de dominación y de reimplantación coercitiva de su antigua esfera de influencia. Eso ha implicado el despliegue de una avalancha de guerras en el área que se ha convertido en un laboratorio de experimentación único en el Sur Global: la “guerra contra el narcoterrorismo”, la “guerra contra los migrantes”, la “guerra comercial”, la “guerra por los recursos estratégicos” y la “guerra tecnológica”. A ello se agregó el primer ataque histórico en más de doscientos años de relaciones interamericana contra un país en Sudamérica, Venezuela y una masiva “guerra económica” contra otro país de la región, Cuba, así como las inéditas ejecuciones extrajudiciales de más de 200 personas en aguas del Caribe y del Pacífico este y la amenaza (así sea retórica por el momento) que aún pesa acerca de la recuperación forzada del Canal de Panamá. 

Ante lo que viene sucediendo en América Latina como producto de hechos consumados y de chantajes latentes por parte de la administración Trump, la región ha mostrado el mayor nivel de fragmentación y concesión en décadas respecto a Estados Unidos. No ha recurrido a ningún ámbito minilateral (por ejemplo, MERCOSUR) o colectivo (por ejemplo, CELAC) del área, ni a la OEA ni a la ONU ni a las instancias jurídicas internacionales específicas para cuestionar y denunciar a Washington. No ha utilizado el derecho internacional, así sea en clave defensiva. No ha buscado aliados extra-regionales—por ejemplo, en Europa—para aunar esfuerzos y hacer frente a las arbitrariedades del gobierno republicano. No ha propiciado contactos, en forma conjunta o mediante grupos acotados, con actores sociales y políticos internos de Estados Unidos para encontrar aliados en causas comunes. La región, en síntesis, oscila frente a Estados Unidos entre la aquiescencia de muchos, la parálisis de varios y el temor de algunos. 

Este escrito ha buscado mostrar la evolución y los cambios de la región respecto a la soberanía y la intervención. En ese sentido, se impone una pregunta: ¿asistimos a un momento anómalo en cuanto a la posición original y durante décadas de América Latina ante la soberanía y la intervención o estamos ante el inicio de una tendencia que viene modificándose y que hoy, resignando la defensa del derecho internacional, expresa el abandono gradual de la salvaguarda de la soberanía y del rechazo a la intervención?