Lavagna, sobre la cancelación de la deuda con el FMI: «¿Por qué hay que tener un auditor encima?»

Roberto Lavagna fue ministro de Economía entre abril de 2002 y noviembre de 2005, primero durante la presidencia interina de Eduardo Duhalde y después bajo Néstor Kirchner. Durante su gestión, el país consolidó la recuperación posterior a la Convertibilidad y llevó a cabo una reestructuración de deuda privada con una quita récord, un resultado previamente catalogado como imposible por el FMI. En enero de 2006, semanas después de su salida, Kirchner ejecutó el pago total de la deuda con el organismo.

El exministro nos recibió muy amablemente en su casa, con la mesa del comedor preparada y café para todas las personas presentes. Durante la hora y media que duró el encuentro nos contó su experiencia con el Fondo, en la que se destacan anécdotas como la primera conversación con las autoridades del organismo cuando, para sorpresa de ellos, les anunció que el país no les solicitaría dinero para salir del default o el encuentro con el director del Banco Mundial para comunicarle que no le pagaría el siguiente vencimiento. 

El punto de partida: retirar el pedido

–Usted asume en abril de 2002, con el país en default, sin moneda y sin crédito ¿Qué relación heredó con el Fondo y qué esperaba el Fondo de la Argentina en ese momento?

La pregunta va a un punto muy fundamental porque es, probablemente, el tema más importante del cambio de política económica que tomamos con mi equipo. Porque por curioso que parezca, el Fondo y los ministros de economía a partir de (Domingo) Cavallo y hasta mi asunción querían la misma cosa: obtener 25.000 millones de dólares para abrir la negociación y salir del default. Y el Fondo estaba dispuesto a dar esa suma porque el destino principal iba a ser precisamente salir del default. Y en consecuencia, atender el interés de los bancos y de los sectores que habían dado el crédito, que son siempre muy determinantes en las posiciones del organismo.

Si los dos querían lo mismo, ¿por qué no llegaron a un acuerdo? Por dos razones. Primero, porque el grado de inestabilidad política que existía en Argentina le hacía difícil al Fondo argumentar un acuerdo teniendo en cuenta que era altamente probable que se cayera muy rápidamente. Y la otra razón son los condicionamientos de política económica que planteaba el Fondo. Nada muy distinto de lo que otras veces exigía —ajustes, superávit, etcétera—, pero en un contexto social y político tal que hacía poco creíble que el acuerdo sobreviviera. Son conocidas las opiniones de Cavallo (ver entrevista) sobre que el Fondo le quitó el apoyo, y las declaraciones públicas de Jorge Remes Lenicov cuando vuelve de Estados Unidos con la noticia de que el Fondo no estaba en condiciones —quería, pero no estaba en condiciones— de firmar con Argentina.

–¿Eso lo condicionó a tomar una decisión?

Es ahí cuando tomamos la decisión, durante la presidencia interina de Duhalde, de cambiar totalmente la estrategia. En mi primera reunión con la gente del Fondo hablé muy poco. Escuché las condiciones y los requisitos que reclamaba Krueger (ver entrevista), que era la segunda del Fondo, pero la segunda representando a Estados Unidos es lo mismo que ser quien maneja el Fondo. Después llegó el momento de la reunión más bien protocolar con Köhler, el director gerente, un alemán. Y para gran sorpresa de ellos, yo les dije en la reunión que Argentina retiraba cualquier pedido de fondos.

Provocó un gran desconcierto. Primero porque yo no le había dicho nada a Krueger ex profeso. Escuché por si aparecía alguna brecha distinta, pero no fue así. Más bien al revés, quizá mi silencio hacía que Krueger agregara cada vez más condiciones. Y —esto como anécdota— Köhler la mira a Krueger como diciéndole “y esto qué es”. Y Krueger le dice también con expresión, “yo no sé”, porque efectivamente no sabía.

–¿La idea era negociar directamente con los privados, con quita?

Esa fue la primera definición. Eso iba a implicar una quita importante, pero en ese momento no lo hablamos. Después, cuando volvimos al país, hicimos un modelo de simulación con las condiciones que queríamos para poder empezar un proceso de reactivación, y arrojó que Argentina necesitaba inevitablemente alrededor de un 75% de quita.

Lo cual originó que los privados acudieran al Fondo a exigirle que hiciera algo. El conflicto llegó cuando los privados le dijeron al organismo que entonces el FMI también participara de la quita, algo de lo que nosotros nos habíamos cuidado muy bien: lo del Fondo no se tocaba. A partir de ahí se terminó construyendo todo el resto de la política, pero esta era la cuestión fundamental. Sin esto, casi no tenía sentido seguir la gestión.

El SDRM y el declive del poder del Fondo

–¿Hubo algún intento del Fondo de doblegar la posición argentina, de que la quita fuera menor?

Decenas de intentos, porque el Fondo estaba en ese momento muy empoderado a nivel internacional. Y hubo dos elementos que hicieron que empezara cierta decadencia. Por un lado, porque Argentina terminó imponiendo su criterio. Por otro lado, porque Krueger había presentado un mecanismo de resolución de deudas soberanas que fracasó: ni los países ni los acreedores lo apoyaron porque, producida una situación crítica, todo el poder pasaba al Fondo para que él resolviera las cosas. Obviamente nosotros no estábamos dispuestos a eso; la mayoría de los países también se negaron, y los acreedores igual, porque les hacía perder su capacidad de litigar o cosas por el estilo.

–¿Ese plan era el Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM)?

Sí. No estaba mal en algunos puntos, por ejemplo la incorporación de las cláusulas de acción colectiva. Pero estaba mal en esa transferencia de poder. En el caso de Argentina, esto tenía una implicancia particular porque un economista muy importante, Rüdiger Dornbusch, había propuesto antes de que estallara la crisis del 2001 la intervención del país, como se había hecho en algún momento entre las dos guerras mundiales con Austria. Esa postura no pasó, se discutió a nivel del Fondo, del gobierno americano, de los europeos, pero era demasiado. Y finalmente se buscó una forma mucho más sutil: un acuerdo con tantas exigencias que condicionaban toda la política económica, que no era una intervención abierta pero era casi una intervención.

Para que ustedes tengan una idea, en esa época los grandes deudores del Fondo eran Argentina, pero también Rusia, Turquía y Brasil. El segundo mayor era Turquía, país al que le hicieron un acuerdo que tenía más de cien condicionalidades. Algunas de carácter absolutamente extraeconómico, como medidas en el campo religioso.

Bush, O’Neill y un Tesoro “industrialista”

–¿Qué estrategia utilizó Argentina para forzar al Fondo a aceptar su posición? ¿Hubo instrumentos de presión?

Ahí hubo una circunstancia favorable: el presidente George W. Bush (h) había utilizado durante toda la campaña algunos argumentos de economistas como Calomiris y Meltzer, críticos respecto de los organismos multilaterales. Y además había nombrado como secretario del Tesoro a Paul O’Neill, cosa que hacía años no ocurría, una persona del sector industrial (quien habló en su momento de los plomeros y los carpinteros).

Cuando yo hablé con él después de esta reunión con el Fondo —no fue enseguida, fue en el viaje siguiente—, le comenté la situación, que Argentina había retirado cualquier pedido de fondos. “¿Tú me estás diciendo que ustedes no quieren plata?”. “No”, le dije, a lo que me respondió: “¿y entonces cuál es el problema?”.  Le comenté que el Fondo no lo compartía. Y me dijo: “Pero no tiene sentido”. Y le expliqué que lo único que nosotros pretendíamos era mantener el capital de la deuda que había con el Fondo en una especie de rollover, que íbamos a pagar los intereses y, eventualmente, si la situación económica argentina nos permitía, alguna parte del capital.

Este hombre (O’Neill), con un criterio muy industrial —muy distinto a lo que cualquier financiero hubiera contestado—, le pareció normal. Se convenció, incluso yo lo invité a Argentina y tuvo un comportamiento muy favorable. A él lo sucedió después otro hombre del sector productivo, John Snow, que venía del sector de los ferrocarriles. No venían de las finanzas: ese fue un factor que ayudó.

Dubái y el Banco Mundial: la importancia de las formas y dar la cara

–Hubo una demora en el pago de Argentina al Banco Mundial en el contexto de una reunión en Dubái. ¿Fue parte de la estrategia?

Sí, por supuesto, fue parte de la estrategia. En determinado momento, entre las presiones que el Fondo hacía, estaba la idea de que, dado que todavía teníamos algo de reservas internacionales, teníamos que hacer un pago inicial para empezar una negociación. Y en ese ínterin el presidente (Eduardo) Duhalde había tomado la decisión de llamar a elecciones. Hicimos un cronograma con el equipo en el que calculamos mes a mes las necesidades de reservas hasta la asunción del nuevo gobierno. Y las reservas excedentes daban prácticamente cero.

Mi planteo fue: de ninguna manera van a sacarme un dólar de las reservas. Mi obligación es no entregarle al próximo gobierno —ni remotamente pensábamos en la posibilidad de que nosotros continuáramos— un Banco Central con cero reservas. Le dijimos al Fondo que había que hacer un plan que le dé tiempo al próximo gobierno, teniendo esas reservas disponibles y con el poder del nuevo gobierno para abrir la negociación que creyera conveniente. Costó bastante, al final cuando aceptaron hablaron de tres meses, les dijimos que tres meses eran insuficientes, que tenían que ser por lo menos seis. Efectivamente se hizo un acuerdo corto, muy fuera de lo habitual en el Fondo, que llegaba a septiembre de 2003.

–¿Cómo fue ese plan?

Llegar a esto exigió primero entrar en default con un organismo multilateral, cambiar lo que hasta ese momento habíamos dicho, que a todos los multilaterales los íbamos a pagar. No era solo al Fondo, sino al Banco Mundial y al BID. Mirando el cronograma de vencimientos, el primer vencimiento era con el BID, pero decidí que no se podía hacer con el BID: Enrique Iglesias había sido siempre muy cooperativo, y además la participación de Argentina dentro de la cartera del BID es relativamente importante junto con la de Brasil y la de México. El segundo vencimiento era el Banco Mundial, y entonces el objetivo pasó a ser el Banco Mundial.

Tomé la precaución, 48 horas antes de entrar en default, de viajar para hablar con el presidente del Banco Mundial, que era (James) Wolfensohn, el que había salvado a Chrysler de la quiebra, un hombre de mucho peso en Estados Unidos. Escuchó muy amigablemente y después se descargó con bastante furia sobre el Fondo: “¿Cómo es posible? No me dicen nada, esto me toma totalmente de sorpresa”. No hacía falta que yo contestara nada. Fue muy importante que yo fuera personalmente: yo sé que no está muy de moda hoy, pero las formas son extremadamente importantes, por lo menos en esos sectores. Y el hecho de ir a dar la cara.

El diseño del canje

–En 2005 se llega al canje con una quita en torno al 65% en valor presente.

En valor presente uno puede hacer cualquier cosa según la tasa que ponga. Con la tasa que nosotros usábamos, que era la que estaba en los mercados en ese momento, daba 75%.

Cuando el presupuesto es tan limitado como en esa época, la magnitud de la quita depende también de cuánto recurso se quiera destinar al mercado interno. El planteo fue: ¿cómo hacemos para generar una reactivación? Una reactivación que terminó siendo mucho más fuerte de lo que nosotros pensábamos. Nosotros apuntamos a un 4%, salvo el primer año, donde después de una caída muy fuerte se puede hacer un poco más, pero después como cifra de mediano plazo, apuntamos al 4%, cuando el promedio de Argentina era el 1%. 

¿Cuál era el planteo del Fondo? En esto ellos fueron muy sinceros: en 10 años recuperan lo que han perdido. Y nuestro planteo fue: olvídense del punto de partida, hay más de 50% de pobreza, es imposible eso. Y bueno, tardamos 18 meses en recuperar lo que se había perdido y de ahí arrancar el crecimiento.

–Hubo un endulzante, el Cupón PBI, que se disparaba cuando Argentina crecía más de 3,3%. ¿Cómo surgió?

Una aclaración. En el momento en que se definió lo del cupón —que no se planteó al principio, sino que formó parte de las etapas de la negociación—, la economía ya crecía 9%, porque la gran sorpresa fue la rapidez de la recuperación. El 3,3% sale de una tasa que ya era del 9%, pero pensábamos también que se iba a aplanar, que iba a bajar, ya no al 4%, pero sí en torno al 6%.

El cupón surgió en conversaciones con los acreedores, fue un pedido de ellos. Porque una parte importante de la estrategia durante la negociación tuvo que ver con el frente legal. La acusación más fuerte que repetían los acreedores hasta el cansancio era la mala fe de Argentina. Entonces la mejor manera de desarmar el concepto de mala fe era decir: no hay mala fe, hay una manera distinta de ver las cosas. Se reconoce que la deuda existe y no se ignora; no hay ningún uso político. La condición es que Argentina salga, y salga rápido. Si sale, entonces los acreedores participan de una pequeñísima parte del exceso de crecimiento. El 90% quedaba a disposición absolutamente libre de Argentina. El 5% era el cupón para los acreedores. Y el otro 5% era para cancelar la deuda que nosotros quisiéramos. Por ejemplo, para cancelar deuda con el Fondo.

El sistema financiero, cuando fue tomando poder a nivel internacional, fue creando normas que después parecían venir de la naturaleza o de Dios, no se discutían. Una de esas es que la deuda no forma parte del gasto público: está debajo de la línea. Entonces todos los programas de ajuste van sobre el gasto. Lo que nosotros hicimos fue cambiar: la deuda va arriba. Y “simplemente” lo que teníamos que hacer era elegir si el ajuste lo hacíamos con las jubilaciones, con la obra pública o con la deuda. Y elegimos la deuda.

El cronograma y la cancelación adelantada

–El pago total de la deuda con el Fondo sucede muy poco después de tu salida del gobierno. ¿Estaba planeado?

Sí, estaba previsto. Había un cronograma pero hubo un adelantamiento que hizo Néstor Kirchner cuando Brasil pagó toda la deuda con el Fondo. Néstor dijo que todo se había acordado con Brasil, pero no había sido así. Cuando Brasil pagó, para no quedar atrás en lo político, él hizo lo mismo. Esto estaba previsto para abril, simplemente porque en abril están todos los fondos de la cosecha del año y las reservas de Argentina suben mucho. Para ello, tuvo que pedir un crédito puente que no hubiéramos tenido que pedir si esperaba hasta abril.

Había un cronograma que era: enero de 2006, el Club de París, negociado con un monto de 3.000 millones a pagar; el segundo era el pago total al Fondo en abril; y en algún momento del 2006 o principios del 2007, la reapertura del canje para la parte que había quedado afuera, en las mismas condiciones que los anteriores —cosa que después se hizo y agregó del 76% que había entrado hasta el 92%—. El cuarto punto del plan era que se podía empezar en el momento oportuno a recomprar los cupones del crecimiento, porque ya no lo necesitábamos: el tema de la mala fe ya había pasado. Eso no se hizo.

–¿Y por qué cancelar con el Fondo cuando los intereses eran más bajos? ¿Por condicionalidad política?

Es un problema de libertad sobre lo que uno tiene que hacer. ¿Por qué estar peleando todo el tiempo con el Fondo si le estoy pagando y si tengo arreglado ya con los acreedores privados? ¿Por qué tengo que tener un auditor encima? Una vez que uno pagó, se terminó. Entonces no es sólo el interés, es el interés con el plus.

Por qué no duró: el cambio institucional

–Argentina tuvo una etapa en la que no dependió del Fondo, entre 2005 y 2018. ¿Por qué no duró?

Esa es una historia distinta. Básicamente, en mi punto de vista, porque cambiaron tanto la política institucional como la política económica. Cuando digo política institucional, le doy dos o tres ejemplos: en el 2006 se reglamentan los DNU, esta cosa espantosa que son más que una ley, que sigue vigente porque nadie la cambió y la usan todo el tiempo. Se achica la Corte para alcanzar mayoría, se achica el Consejo de la Magistratura para alcanzar mayoría, se interviene la Unidad de Información Financiera, que es la que maneja los temas de capitales informales y narcotráfico: deja de ser un organismo con directorio y pasa a ser unipersonal designado por el Poder Ejecutivo. Y se empiezan lentamente, lo que después se hace muy fuerte en el 2007, las intervenciones con el INDEC. Todo esto no es economía, son instituciones. Y en economía, por supuesto, los cambios fueron muy fuertes.

El vínculo recurrente

–Van más de 20 programas en 70 años y Argentina nunca pudo cortar su dependencia con el Fondo. ¿El problema es Argentina, la receta del FMI, o la naturaleza del vínculo?

Por un lado, el problema del Fondo es que tiene una receta que sirve para cualquier circunstancia. Si hacen un poquito de memoria, casi como un paréntesis, Grecia tuvo una crisis después de nosotros y los argumentos fueron “en 10 años, ustedes recuperan”. Parecía calcado a lo que nos habían dicho a nosotros. Los griegos lo aceptaron, pero son otras circunstancias. Es muy difícil ignorar las circunstancias concretas, políticas, sociales, y darles a todos la misma receta. Es cierto que el ordenamiento fiscal es necesario, pero cuando uno dice “hay que resolver el tema fiscal”, resulta que no hay que mirar solamente a las jubilaciones. Hay que mirar también lo que tiene que ver con el exterior.

El problema del lado nuestro es este: el Fondo exige y generalmente se le contesta que sí. Y ese sí después es imposible, porque lo que plantea el Fondo generalmente es imposible. Es tan fuerte, tan duro, y por eso se caen los acuerdos de Argentina. De los que yo recuerdo se cayeron 19 de los 22. Solo se cumplió el primero, el de Frondizi, y los dos nuestros. Los dos programas firmados con nosotros se cumplieron escrupulosamente, el de los nueve meses y el de los tres años, que se pagó por anticipado pero habiendo cumplido. Todos los demás en algún punto se cayeron o se renegociaron. Porque ellos piden, piden, piden, y cuanto más uno concede, más piden. No es que en algún punto se dan por satisfechos.

Esta nota es parte del especial Te amo, te odio, dame más, por los 70 años de Argentina en el Fondo. Podés leer el resto de las notas acá.