Viena, la ciudad donde nadie quiere comprarse una casa

Mi llegada a Viena estaba cargada de una expectativa que pocas ciudades me despertaban. No porque se tratara de la capital de un ex imperio (el Austro-Húngaro), ni porque Mozart, Beethoven y otros exponentes de la música clásica hayan caminado por sus calles. Tampoco por ser el lugar donde Freud le dio forma al Psicoanálisis. Para quienes estudiamos las ciudades, y en particular para quienes nos gustaría que las personas que viven en ellas puedan acceder a una vivienda digna, Viena es una utopía que se vuelve real. Algo que casi nunca, por definición, sucede con las utopías. 

Tuve esa certeza cuando el economista Mario Holzner, director ejecutivo del Instituto de Estudios en Economía Internacional de Viena, unos minutos después de empezar nuestra charla, me dijo: “Yo no conozco a nadie en Viena que quiera comprarse un departamento. Porque simplemente no es necesario”. La explicación a la frase de Holzner es simple y compleja a la vez. La simple es que el derecho a la vivienda digna en Viena se consolidó junto a otros derechos que garantiza el Estado de forma gratuita –como la salud y la educación– hace casi un siglo. La explicación compleja requiere contar cómo lo hizo. 

La República contraataca   

En la capital de Austria nadie alardea demasiado respecto de una política de vivienda considerada ejemplar en el resto de Europa y el mundo. No hay publicidad oficial en cada rincón de la ciudad acerca del tema, ni la gente habla demasiado sobre esto. Eso sí, casi todos los edificios municipales de alquiler tienen su año de construcción inscripto en alguna parte para indicar en qué época fueron construidos y con qué fondos. Por ejemplo, en una foto que sacó Danny Budzak, un fotógrafo que conocí mientras recorría uno de los complejos habitacionales, puede leerse “construido por el municipio de Viena entre 1927 y 1928 con fondos del impuesto a la vivienda”. Para entender el origen de esta inscripción hay que retroceder más de un siglo.

El término que se repite una y otra vez es Das Rote Wien, que en alemán quiere decir “Viena Roja” y remite a un período de la historia de la ciudad que va desde 1919, año siguiente a la caída del Imperio Austro-Húngaro, hasta 1934, año en que el fascismo austríaco dio un golpe de Estado para abrirle las puertas al nazismo unos años después. Es que el origen del sistema de vivienda más famoso del mundo occidental fue el resultado de un diagnóstico que hizo el flamante gobierno local cuando asumió el liderazgo de la ciudad, que había pasado de ser la capital de un gran imperio a la de un pequeño país en el este europeo. 

La “Gran Guerra” había reducido la población drásticamente y muchas viviendas habían quedado destruidas o en pésimo estado. Los soldados que volvían del frente no tenían donde vivir y muchas familias se volcaban masivamente a la toma de terrenos en desuso donde construían viviendas precarias. Una dinámica muy parecida a la de Buenos Aires y sus primeras villas de emergencia, construidas al calor de las olas migratorias de fines del siglo XIX y principios del XX. 

Ese mismo año la nueva organización institucional de la flamante República le otorgó al gobierno de Viena independencia política, para elegir sus representantes y alcalde, e independencia económica, para cobrar sus propios impuestos. Aunque parezca algo meramente burocrático esto le permitió al municipio tener la solidez financiera que requeriría la construcción masiva de viviendas. 

Un impuesto

El gobierno, en manos del Partido Obrero Socialdemócrata, aprovechó esa autonomía económica –similar a la que tiene la ciudad de Buenos Aires desde 1994– para crear unos diecisiete impuestos nuevos, casi todos asociados a bienes y servicios de lujo a los que accedía una pequeña élite de la ciudad. Compra de autos, caballos, champagne, clubes nocturnos y, el más rendidor de todos, el impuesto a la tierra y a la construcción de viviendas nuevas. 

Esto podría sonar contradictorio teniendo en cuenta que lo que se necesitaba justamente era que se construyeran más viviendas. Pero este impuesto tenía un doble objetivo: por un lado recaudar fondos para construir edificios de viviendas nuevas pero también, y quizás más importante, provocar una caída en el valor del suelo urbano. Los grandes propietarios de terrenos en la ciudad empezaron a venderlos masivamente ya que la suba de impuestos, sumada a la crisis económica de la época, había hecho menos rentable su negocio. Y ahí estaba el Ayuntamiento de Viena listo para comprárselos. 

Una década (1923-1933) le alcanzó al gobierno socialista, que encarnaba una vertiente marxista dentro la socialdemocracia austríaca, para construir 61.175 departamentos y unas 5.300 casas que para 1933 ya alojaban a una de cada diez personas en Viena. La interrupción de la construcción pública se dio con el golpe de Estado de 1933 y la posterior anexión del país a Alemania por parte de los nazis y se retomaría recién en 1945. El parque de viviendas en alquiler público siguió creciendo en los años siguientes hasta alcanzar la masividad que tiene desde hace unos años, cuando el municipio alcanzó las 220.000 viviendas alquiladas bajo administración propia.

El resultado de aquella primera compra masiva de terrenos privados por parte del gobierno permitió que la vivienda pública se distribuyera por todo Viena y no en sus márgenes, donde el suelo es más barato y donde a los privados no les interesa construir. Esto evitó la clásica segregación inducida por el propio Estado, lo que suele darse en muchos casos de construcción pública masiva de viviendas.  

Más allá de la propiedad

Quizás lo más distintivo de esta política urbana radica en que el objetivo nunca fue crear una sociedad de propietarios sino garantizar un techo digno sobre la cabeza de cada familia vienesa. Es lo que la diferencia del enfoque al que estamos acostumbrados en Argentina y en muchos otros países donde el Estado construye y asigna en propiedad –mediante sorteos, scorings y otros mecanismos– a las personas que no pueden acceder a una vivienda vía el mercado. 

En Viena las viviendas y la tierra nunca salen de las manos del municipio, que las alquila a un precio determinado según el ingreso de las personas, con precios máximos que por lo general equivalen a menos de la mitad de lo que cuestan fuera del sistema público, y por tiempo ilimitado. La diferencia entre el precio de mercado y el de estas viviendas es producto de la ausencia de ganancia y de subsidios cruzados. El cobro de un alquiler le permite al Estado sostener el sistema, generar mixtura social en los complejos y, lo más importante, evitar que la tierra urbana esté monopolizada por la lógica del mercado de maximizar ganancias.

No todo el mundo califica para vivir en un alquiler público y las barreras de acceso al sistema son varias. “Los que entran más fácil son los jóvenes que quieren acceder a su primer departamento y no pueden pagarlo con sus ingresos. Si sos mujer y tenés una persona menor de edad a cargo, la asignación de un alquiler social es prácticamente inmediata. Los demás van a una lista de espera que puede ser bastante larga. Pero una vez que estás dentro del sistema todo es muy fácil. Incluso si te querés mudar a un departamento más grande, más chico o ubicado en otro lugar de la ciudad según tus necesidades, el programa es muy flexible”, cuenta Holzner. 

Aunque existen programas de vivienda específicos para migrantes, las personas que no tienen la residencia permanente o ciudadanía europea son a las que más les cuesta entrar al sistema ya que tener la residencia legal en el país es una de las condiciones. 

Cómo ingresar a las viviendas públicas

Los niveles de ingresos máximos para postularse a un alquiler público son lo suficientemente altos como para que no sea una política enfocada exclusivamente en la población más vulnerable e incluya también a los sectores medios. La masividad de las viviendas de alquiler público es tal que el 60% de las personas vive en una vivienda de este tipo. En una ciudad donde el 76% de las personas alquila sus vivienda (una de las cifras más altas de Europa), sólo un 16% le alquila a un privado. Incluso ese pequeño mercado de alquiler está fuertemente regulado. Por ejemplo, todas las viviendas en edificios construidos antes de 1945 tienen precios máximos establecidos por el municipio y los más modernos tienen límites de aumento según categoría, tamaño del inmueble y ubicación. 

Una de las consecuencias más importantes de esta política es el efecto que el sistema público tiene sobre el resto de los alquileres, los que pagan las personas que no pueden entrar al sistema público. Que el Estado sea un actor más en la oferta de vivienda reduce los precios de toda la vivienda disponible, incluida la que no está construida ni regulada por el municipio. El sistema parece funcionar en esos términos. Alquilar en Viena es mucho más barato que en cualquier otra ciudad europea: en Berlín cuesta un 20% más en promedio, mientras que en Londres se llega a pagar hasta un 120% más que en la capital austríaca, con salarios similares. 

De Karl Marx a George Washington

La calidad constructiva de las primeras edificaciones construidas durante la “Viena Roja” fue tan alta que se conservan casi intactas y nunca necesitaron grandes obras de mantenimiento. Un ejemplo icónico es el Karl Marx-Hof, una “supermanzana” monumental con miles de viviendas, patios comunes, escuelas, piletas, y otros servicios en su entorno. Un dato no menor es que este complejo está frente a una estación de subte lo que hace que, como sucede con la gran mayoría de los complejos vieneses, sus habitantes estén bien conectados con el resto de la ciudad.  

El nombre del complejo de viviendas no es casual. En esa época el austro-marxismo de Viena estaba dando una batalla cultural contra el fascismo que crecía en el resto del país –que finalmente daría el golpe de Estado del 34– y por eso homenajeaba con nombres de personas que según ellos sostenían principios democráticos. Otro de los complejos, como muestra de la variedad simbólica a la que apelaba, lleva el nombre George Washington, primer presidente de Estados Unidos y, podría decirse, bastante alejado de lo que representa Karl Marx. 

Si bien es difícil afirmar si los socialistas ganaron la batalla cultural, lo que sí ganaron fueron todas las elecciones desde 1919 hasta 1934 y las que le siguieron desde la caída de los nazis en 1945 hasta la actualidad. Es imposible no pensar que parte de esa continuidad política es a su vez causa y consecuencia de la política de vivienda pública, así como también de salud, educación, transporte y otros servicios que garantiza el Estado de forma eficiente y a precios accesibles para la gran mayoría de la población. 

“La extrema derecha solía argumentar que podría ser bueno privatizar el parque público de viviendas, pero incluso los conservadores no hablan demasiado del tema porque saben que esta política tiene buena aceptación en la población. La gente, incluso la que no vive en ese tipo de viviendas, entiende sus ventajas por el efecto que tienen en la baja de precios de los demás alquileres. Podría decirse que esta política es parte del contrato social”, explica Holzner ante mi pregunta acerca de cuál es la actitud de los partidos opositores sobre la política de alquiler social. 

Fue quizás la fortaleza de ese contrato social y ese consenso político el que mantuvo a salvo el sistema de alquiler público en Viena, que hoy parece único pero que era bastante común en otros países de Europa hasta los años 80. Inglaterra, por ejemplo, privatizó la mayoría de su parque público de alquiler mediante la política del Right to Buy de Margaret Thatcher, que consistía en darle la oportunidad a las familias de comprar a precios muy módicos sus departamentos alquilados al Estado.

Si bien puede parecer una política popular, en el mediano plazo la mayoría de estos departamentos fueron vendidos a personas de mayor poder adquisitivo y el Estado perdió una herramienta de intervención en el mercado de la vivienda. Algo similar pasó en Alemania, donde tras la caída del muro de Berlín grandes empresas y bancos empezaron a comprar vivienda pública y hoy son el principal jugador del mercado de alquileres causando grandes dificultades a la población inquilina. 

Una sistema con varias piezas

Los 220 mil departamentos construidos y gestionados directamente por el municipio alcanzan para darle un techo a la mitad de las personas que viven bajo régimen de alquiler social en Viena, que equivale al 30% del total de sus habitantes. Otro tercio habita las 200 mil viviendas construidas bajo el sistema cooperativo, complementario al del alquiler social y que creció en las últimas décadas gracias a que el municipio decidió aliarse con organizaciones (sindicatos, ONGs, iglesias y empresas sin fines de lucro) para escalar su política de acceso a la vivienda y no depender exclusivamente de sus propias construcciones. 

Apenas llegué a la ciudad me crucé, al salir de la Estación Central de Viena, con un edificio de la cooperativa Bikes and Rails (“Bicis y rieles”), que tenía un pequeño cartel en la puerta que contaba que se llamaba así porque fue conformada por un grupo de personas entusiastas del ciclismo que consiguieron comprar un terreno vacante cerca de la estación central de trenes. 

Nina, una vecina que justo salía del edificio y se había mudado hace poco, me contó que B&R es parte de una red de cooperativas llamada HabiTAT y que gracias a ellos obtuvieron un crédito subsidiado, compraron la tierra y construyeron un edificio de 18 departamentos de distintos tamaños. Este edificio, que tiene muchos espacios comunes diseñados entre todos y, obviamente, una bicicletería en la planta baja, forma parte del sistema de vivienda cooperativa de Viena que a su vez está compuesto por 58 “asociaciones de ganancia limitada”, como se las llama legalmente a los entes registrados del sistema.  

Las cooperativas crecen gracias a un fuerte apoyo financiero y legal del gobierno local: líneas de crédito para la construcción, cesión de derechos de uso de un terreno público, exenciones impositivas, y más. El gobierno local también ayuda del lado de la demanda ya que otorga ayudas económicas a personas que quieran formar parte de una cooperativa pero no les alcance para pagar todo el desembolso inicial que suelen pedir las coops para solventar los préstamos que piden para construir. Con ese desembolso, que puede variar entre los 10 mil y 30 mil euros, la persona tiene derecho de uso del departamento y un contrato de alquiler por tiempo ilimitado.

Si una persona quiere irse de una vivienda en régimen cooperativo se le devuelve el dinero inicial que invirtió y otra persona puede entrar. La inversión inicial de los futuros propietarios y el alquiler, al costo, que pagan durante su estadía en los departamentos, permiten a las cooperativas pagar los préstamos –con bajo o nulo interés– que les otorga el Estado, bancos y personas. 

La condición que pone el Estado para todas esas ayudas es que el departamento no sea vendido ni alquilado a precio de mercado y que todo el dinero sea invertido en mantenimiento o construcción de nuevos edificios, lo que quiere decir que no puede haber ganancia de ningún tipo. La idea detrás de todo el sistema de alquiler público y cooperativo es desmercantilizar el acceso a la vivienda o, dicho de otra manera, que la vivienda sea un servicio público y no un bien que se rija solamente por la ley de la oferta y la demanda. 

Una excepción

El otro emblema de la vivienda pública vienesa que visité se llama Alt-Erlaa y fue construido en los años 70 bajo el sistema cooperativo, aunque por una empresa de propiedad estatal. Este conjunto de doce edificios, como buen hijo de su época, es un mega desarrollo con parques y equipamientos urbanos en su entorno. El arquitecto Harry Glück, al igual que los gobernantes de Viena, creía que la vivienda social no debía estar destinada sólo a los trabajadores pobres sino también a la clase media y que tenía que cumplir con los estándares más altos de confort. Centros deportivos, piletas cubiertas y descubiertas, una iglesia, supermercados, escuelas, centro de salud y otras tantas comodidades hacen de Alt-Erlaa una ciudad dentro de la ciudad. Y lo que no le falta es el confort. 

En la premisa de mixtura social y cooperativa que aún hoy conserva quizás reside la causa de que este complejo, donde viven cerca de 10.000 personas, no haya terminado como otros grandes proyectos de vivienda pública de esa época que se deterioraron y que, en el peor de los casos, debieron ser demolidos porque eran imposibles de mantener para sus habitantes o para los gobiernos. Las personas asociadas a la cooperativa de Alt-Erlaa son de clase trabajadora pero con salarios estables (hay muchos empleados públicos) y también lo habitan familias de profesionales de clase media, hogares más jóvenes y adultos mayores.

Otros factores como la organización cooperativa fuerte y su calidad constructiva también hacen que el mantenimiento sea predecible y relativamente barato. Este complejo, como el Karl Marx-Hof, también está ubicado frente a una estación de tren, por lo que se integra al resto de la ciudad evitando el “efecto gueto” en el que suelen caer este tipo de construcciones masivas.

Efecto derrame pero al revés

Holzner desarrolló hace poco un Índice de Calidad de Vida y Servicios Urbanos en el que ubica a Viena a la cabeza del ranking de las mejores ciudades para vivir dentro de Europa. El índice es sencillo: suma los gastos de las personas en restaurantes, hoteles, cultura y recreación –y otros relacionados al placer de vivir aunque clasificables como “no esenciales”– y después divide esa suma por la de todos los gastos como salud, educación, transporte, vivienda y otros esenciales para la reproducción cotidiana de la vida. 

Las ciudades en las que la salud y la educación están garantizadas por el Estado son, como es esperable, las que lideran el ranking. Pero Viena les saca ventaja a otras ciudades porque la vivienda está concebida como un servicio público más. De hecho las ciudades holandesas, otro de los ejemplos con fuerte presencia estatal y cooperativa en el mercado de alquileres, supieron desbancar a Austria en 2010. Holzner señala esa correlación negativa muy fuerte entre el puntaje de su índice y cuán privatizado o desregulado está el mercado de la vivienda, pero no sólo porque en esos países la gente gasta más en vivienda, sino porque les sobra menos plata para gastar en cultura, recreación y otros placeres de la vida cotidiana.

El sueño de la vivienda como servicio público 

Entender la vivienda como un servicio público, al mismo nivel que la educación y la salud, es quizás la gran lección que nos puede dejar Viena. La otra es que quizás las políticas públicas basadas en el otorgamiento de una vivienda llave en mano focalizada en los sectores más vulnerables, la que predomina en nuestro país y en muchos otros, no funcionó y no va a funcionar. Una muy buena gestión puede construir y entregar alrededor de 30.000 viviendas por año cuando en Argentina el déficit habitacional se calcula de a millones. Es una gota de agua en el desierto. Bajo ese modelo, el Estado corre de atrás siempre y, en el afán de construir más y más rápido, construye donde la tierra es más barata generando situaciones de segregación y expansión ineficiente de las ciudades. 

Sacando del análisis al gobierno nacional actual que ya no invierte ni en lo más básico, en el resto del espectro político pareciera haber entre falta de creatividad transversal y miedo de tocar la vaca sagrada de la casa propia a la que cada vez menos personas acceden. El peronismo, o gran parte de él, se aferra al modelo de la entrega de viviendas sin intención de intervenir en lo más mínimo en el mercado. La Ley de Alquileres, derogada por decreto por Javier Milei, tenía un artículo que creaba un Programa de Alquiler Social que el gobierno de Alberto Fernández decidió no aplicar. 

En la Ciudad de Buenos Aires la Ley 341, que contempla incentivos a la vivienda cooperativa, no se aplica hace años por decisión de las cinco gestiones que lleva el PRO en territorio porteño. La última política de alquiler del Estado porteño, durante la gestión de Horacio Rodríguez Larreta, fue el anuncio de créditos para que los inquilinos se endeuden pagando arreglos de los departamentos de sus dueños. Hoy rige un subsidio habitacional focalizado en personas en situación de calle que no cubre ni la mitad de lo que sale una habitación en un hotel familiar.

Quienes depositan su esperanza en el crecimiento del crédito hipotecario es probable que también se decepcionen. Aunque sea deseable que ese mercado al menos exista, comprar una vivienda a treinta años y sostener el pago de una hipoteca no es para cualquiera, ni siquiera en ciudades europeas donde hay mucha más estabilidad macroeconómica que en Argentina. Además, no sólo no resuelve el problema de fondo, que es que la tierra urbana está cada vez más cara y más concentrada, sino que lo profundiza.

Una oportunidad

Sin pretender copiar y pegar, la Ciudad de Buenos Aires (y otras ciudades con cierta autonomía) podría empezar a recorrer ya mismo un camino en torno al alquiler público. Desde 1994 tiene un estatus jurídico similar al de Viena, que le permite cobrar impuestos, comprar suelo y construir viviendas. No es una utopía, pero hay que dejar de creer que para solucionar el problema habitacional hay que darle incentivos al mercado para que construya más y, sobre todo, dejar de vender tierra pública cuando en realidad se necesita comprar tierra privada. 

¿Es antipático para un gobierno decirle a alguien que el Estado le va a entregar una vivienda pero que no va a ser “suya”? Puede ser, pero también es mucho más efectivo y, si el sistema funciona bien, permite que esa persona no esté preocupada por dejarle una vivienda a sus hijos. Además, permite lograr una escala mucho mayor y al mismo tiempo intervenir de manera real en el mercado de la vivienda bajando los precios. 

Todo esto requiere animarse a hablar de impuestos nuevos y mejores, comprar suelo bien ubicado, mirar el largo plazo, construir cierto piso de consenso político y una alianza con cooperativas y asociaciones civiles que construyen vivienda y que hace tiempo buscan apalancarse en una política de este tipo. No es fácil porque se trata de cambiar un paradigma construido por muchos años, pero seguro que vale la pena intentarlo.

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