Te salva y te condiciona: así funciona el prestamista de última instancia

El Fondo Monetario Internacional tiene 82 años; nació en julio de 1944, en la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas, celebrada en el hotel Mount Washington de Bretton Woods, New Hampshire, a la que fueron invitados delegados de 44 países. Fue una de las dos instituciones surgidas de esa cumbre — la otra fue el Banco Mundial. La Argentina no participó de ese encuentroy recién se sumó al FMI hace exactamente siete décadas.

Para dimensionar al Fondo, basta con mencionar que hoy reúne a 191 países miembros, es decir a casi todo el mundo, y tiene una capacidad prestable de algo así como un billón de dólares, de los cuales tiene efectivamente prestados unos 150 mil millones. Argentina tiene un tercio de esos préstamos ( 57 mil millones) y por eso es un caso importante para el organismo.

El origen

A medida que la Segunda Guerra Mundial progresaba y se hacía evidente que los Aliados iban a triunfar, fueron tomando fuerza las discusiones para organizar un nuevo orden financiero mundial. Las guerras habían liquidado el viejo “Patrón Oro” (un esquema en que las monedas estaban atadas a una paridad fija mediante el oro y la libra esterlina). La entreguerra en particular había dejado como saldo una extrema inestabilidad política y económica en Europa y el rebrote de movimientos antisistema, como el fascismo y el comunismo. La herencia incluyó la hiperinflación de muchas naciones (como Alemania, durante la República de Weimar) y la depresión (que también afectó a Alemania, con particular dureza a la economía inglesa y eventualmente a Estados Unidos), las devaluaciones competitivas y las tendencias proteccionistas. La amenaza para el mundo occidental era evidente.

¿Cómo se podría restablecer el orden? Volver al Patrón Oro era complejo, pero fundamentalmente indeseable, ya que le impondría a los países severas restricciones sobre su política económica, lo que atentaría contra la paz social. Con una Europa occidental arrasada por la guerra, el fantasma de la Unión Soviética recorrería la región durante casi cinco décadas y operaría como un condicionante natural sobre la política macroeconómica. El ajuste de la actividad y el empleo para preservar el orden monetario externo no era una opción viable cuando la alternativa era expropiar los medios de producción. Pero abandonar por completo las reglas y dejar que cada país defina los tipos de cambio mirando su ombligo tampoco era lógico. A fin de cuentas, los resultados del anárquico período de entreguerras estaban a flor de piel.

Para evitar que reinara el caos, nacieron organismos como el FMI. Basta con leer en voz alta sus objetivos, fijados en el Artículo I de su Convenio Constitutivo: promover la cooperación monetaria internacional, la estabilidad de los tipos de cambio, la expansión del comercio y el crecimiento, y proveer financiamiento a los países con problemas de balanza de pagos.

El Fondo se convirtió así en la pieza que, en teoría, habría de sostener el sistema de paridades fijas de Bretton Woods, y debería velar porque los tipos de cambio mantuvieran cierta relación con el dólar, que a su vez estaba atado al oro. Ese esquema — el “sistema de Bretton Woods” — rigió hasta 1971, cuando Estados Unidos suspendió la convertibilidad del dólar en oro y el andamiaje se derrumbó.

A pesar de que el FMI cumplió apenas el papel de financista para el que fue creado, logró sobrevivir a la desaparición del sistema que lo vio nacer. Originalmente, el Fondo tuvo como clientes a las principales potencias europeas — aunque lo cierto es que el principal prestamista de dicho continente en el momento clave, fines de los años 40, fue Estados Unidos, mediante el Plan Marshall — .

Con el tiempo, las potencias se recuperaron de la guerra y el Fondo les resultó superfluo. La institución comenzó a convertirse en un acreedor de países con ingresos medios, los que suelen ser destinatarios de sus principales programas. Ahora existen también líneas especiales para países muy pobres, con condiciones bastante laxas. Así llega a ser lo que es hoy: un prestamista para países de ingresos medios y bajos con crisis financieras y un supervisor de sus políticas económicas.

Quién manda en el Fondo

En el debate sobre cómo organizarlo, se enfrentaron dos diseños posibles para el Fondo. El Plan Keynes, del famoso economista británico, y el Plan White, del subsecretario del Tesoro norteamericano Harry Dexter White. Keynes pretendía crear una institución que prestara de forma muy laxa, casi como una chequera para asistir a los países con déficits externos, forzando a los países con superávit externo a prestar o a expandir sus economías para corregir los desequilibrios. White buscaba un organismo con reglas más duras y menos recursos. Lógico, porque el deudor quiere que le presten mucho y sin preguntar, el acreedor quiere seguir muy de cerca el uso de los fondos y prestar a regañadientes.

Ganó la posición estadounidense y en el diseño del FMI quedó reflejado el balance de poder. Inglaterra había emergido sumamente debilitada de los conflictos bélicos y Estados Unidos muy fortalecido, acumulando el grueso del oro (las reservas internacionales por excelencia de aquel entonces).

El Fondo fue, es y será una institución política, que refleja una cierta correlación de fuerzas en el concierto de las naciones.

La operación cotidiana

En términos operativos, la institución funciona como una cooperativa en donde todos aportan una cuota, la que se establece en función de su peso en la economía global y que define su capacidad de voto, el poder dentro del organismo y a cuántos fondos por encima de ella se puede acceder bajo diversas condiciones. Con esos fondos, más los aportes de algunos países si fueran necesarios, la institución fondea programas que permitirían a los países con problemas de balanza de pagos enfrentar la situación, sin la necesidad de tomar medidas que perjudiquen el comercio internacional.

La estructura tiene tres niveles. En la cima, la Junta de Gobernadores (un gobernador por país, en general el ministro de Economía, que suelen reunirse una vez al año) es el órgano máximo, pero delega la operación cotidiana. El Directorio Ejecutivo, de 24 directores, gestiona el día a día. La conducción operativa recae en la directora gerente — actualmente Kristalina Georgieva — , secundada por un primer subdirector gerente que, por tradición, es estadounidense (hoy, Dan Katz, que asumió en octubre de 2025 en reemplazo de Gita Gopinath). El resto de la institución se organiza en departamentos por región y otras unidades operativas.

Estados Unidos concentra alrededor del 16,5% de los votos. Como el Convenio Constitutivo exige el 85% de los votos para cualquier cambio de fondo, Estados Unidos tiene, de hecho, poder de veto sobre las grandes decisiones — desde reformas de cuotas hasta emisiones de Derechos Especiales de Giro. Ningún otro miembro lo tiene en solitario. En el escalón siguiente, sólo Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia y el Reino Unido pueden designar un director sin necesidad de aliarse con otros países; China, Rusia y Arabia Saudita eligen de facto uno cada uno, y el resto de los directores representan a bloques de países. Argentina, para dimensionar, vota con menos del 1% y comparte silla con Bolivia, Chile, Perú, Paraguay y Uruguay.

Esta arquitectura es la razón por la cual las reformas del sistema de cuotas — que buscarían dar más voz a las economías emergentes — chocan siempre contra el mismo muro: para acomodar el ascenso de China, la participación estadounidense debería bajar por debajo del umbral del 15%, lo que lo dejaría sin su poder de veto.

Por eso Estados Unidos bloquea, de manera sistemática, cualquier modificación.

Un prestamista y tutor global

En una economía nacional, el prestamista de última instancia es el Banco Central. Cuando ningún actor privado le quiere prestar al sistema financiero o al Estado, el Banco Central actúa para evitar que una crisis de liquidez se convierta en un colapso. El problema es que no existe una institución similar a nivel internacional. Cuando un país se queda sin dólares — no puede pagar importaciones, vencimientos de deuda ni sostener su moneda — y los mercados le cierran la puerta, no hay ninguna institución global que cumpla naturalmente ese rol.

La única excepción obvia a este fenómeno es el propio Estados Unidos, que emite sus propios dólares y no necesita asistencia de nadie, aunque en los países avanzados el desarrollo de los mercados financieros implica que en la práctica nunca requieran asistencia de potencias extranjeras u organismos multilaterales como el Fondo.

Ese es el hueco que ocupa, de forma imperfecta, el FMI. Su función es, en teoría, actuar como prestamista de última instancia cuando un país miembro enfrenta una crisis económica severa, prestando divisas cuando ya nadie más lo hace. Es “de última instancia” precisamente porque un país llega al Fondo cuando agotó las demás opciones.

Pero hay una diferencia crucial con un Banco Central de verdad. El FMI no emite la moneda de reserva mundial y sus recursos son finitos — salen de las cuotas de los miembros — . Por eso su asistencia nunca es automática ni incondicional, ya que viene atada a la condicionalidad. A medida que los préstamos a un país crecen en relación con su cuota, se deben cumplir condiciones cada vez más estrictas, que en general implican cambios significativos de política económica. El préstamo, en los hechos, se entrega a cambio de un programa de ajuste. El Fondo es, además de un prestamista, un tutor.

Ahí es donde el rol técnico de “prestamista de última instancia” deviene una cuestión profundamente política, pero además distributiva. Como el funcionamiento general del organismo se financia de una comisión asociada a sus programas generales (los que la Argentina suele pedir), hoy en día la institución cubre sus necesidades operativas cobrándole a los países de ingresos medios, subvencionando a los más pobres. El resto de los componentes del costo de un programa se distribuyen entre los países con cuentas externas más robustas que emiten las monedas más usadas (que suelen ser las principales potencias y de donde el Fondo toma las divisas que presta).

Vía el FMI, los países ricos le prestan dinero a los más pobres y a los del medio, haciendo recaer los costos sobre estos últimos. Deberle al Fondo es deberle indirectamente a las potencias más importantes del planeta y los que pagan la cuenta son los países del pelotón en donde está Argentina.

Deberle al FMI o a cualquier otro

La deuda con el FMI no es una deuda más del montón. El FMI es un acreedor privilegiado y cobra antes que casi todos los demás. Básicamente porque los acreedores son las principales potencias. En una reestructuración de deuda tradicional — cuando un país renegocia con bonistas privados o incluso con otros Estados — al Fondo, en principio, no se le aplica quita ni se lo hace esperar.

Su estatus de acreedor preferencial significa que un país puede pactar la reducción de lo que les debe a tenedores privados, pero difícilmente pueda hacer lo mismo con el FMI. Frente a un acreedor común, un país puede negociar quitas, plazos y hasta dejar de pagar asumiendo el costo reputacional. Frente al FMI, la deuda es de cobro casi asegurado. No porque esté escrito en algún contrato, sino porque para un país defaultearle al Fondo implica ponerse en contra de la comunidad internacional y crear una situación muy difícil de resolver.

Una vez que se le debe al Fondo, el organismo no puede poner un dólar más, ni siquiera para ayudar a recomponer la situación. Hay que conseguir plata de otro lado para poder volver a subirse a la institución y eventualmente restablecer la salud financiera de la economía.

La nación que cae en situación de mora con el FMI se convierte así en un paria y pierde las pocas líneas de financiamiento que subsisten incluso tras un default (por ejemplo, el crédito para prefinanciar comercio exterior). Ocurrió con muchos países durante los años 80 y 90, en tiempos en los que crujía la Unión Soviética y las crisis financieras en todo el mundo eran recurrentes y particularmente violentas en mercados “emergentes”. Hoy por hoy, no hay nación alguna en esa situación.

Más que técnica

Negociar con el FMI nunca es una operación puramente técnica entre deudor y acreedor. Las decisiones sobre montos, plazos, sobretasas y flexibilidad de las metas pasan por el Directorio Ejecutivo, donde pesan intereses geopolíticos e involucran a las principales potencias del mundo. Deberle al Fondo no es sólo deber plata. También es aceptar un tutor. El Fondo tiene coronita a la hora de cobrar, pero además sus programas vienen con condicionalidad. Deberle al FMI implica, por diseño, una cesión de grados de libertad en la política económica doméstica, a cambio de financiamiento más barato (aunque en el caso de programas grandes o de larga duración, se aplican recargos que elevan sustancialmente el costo del financiamiento).

Adicionalmente, hay un problema en recurrir reiteradamente y en cantidades exageradas a los recursos del Fondo. A menudo los programas del organismo son muy grandes, porque así lo son los problemas de balanza de pagos en el mundo actual. Si un programa está mal diseñado, esto puede generar que los inversores, en lugar de confiar más en el país, retiren el apoyo y vendan sus bonos, porque saben que el Fondo es un acreedor privilegiado que cobra antes que ellos.

Esta nota es parte del especial Te amo, te odio, dame más, por los 70 años de Argentina en el Fondo. Podés leer el resto de las notas acá.