Salir de la trampa: alternativas desde la Argentina para cortar la dependencia

El Fondo Monetario Internacional (FMI) fue y sigue siendo un actor recurrente –en numerosos momentos, decisivo– en el derrotero de la deuda argentina durante los últimos 70 años, y por su intermedio, en las políticas económicas del país.

Más allá de sus especificidades, nuestro país ilustra problemáticas más generales del orden financiero global, del cual el FMI es un engranaje central. En este sentido, aunque Argentina es un caso particular (si se quiere, extremo), no hay que verlo como una excepción absoluta, como si se tratara de una maldición telúrica.

Según la CEPAL, la deuda pública se impone hoy en la región como un problema que limita el desarrollo. Existe en el mundo “en desarrollo” una fuerte tensión entre las obligaciones de los derechos humanos y las de la deuda (que generalmente prevalecen), lo que deriva en crisis severas, como en Sri Lanka, Etiopía, Ghana, Uganda o Camboya. Diversos organismos internacionales denuncian esta delicada situación, pero aún no materializaron soluciones concretas. El problema de la deuda no es, entonces, un efecto del mate y el asado.

Argentina es, desde 2018 y luego tres acuerdos sucesivos, el principal deudor del FMI: los cuatro países que le siguen –Ucrania, Egipto, Pakistán y Ecuador– no alcanzan, en conjunto, el nivel de deuda argentino. Ahí es campeón de la liguilla.

Su relevancia no deriva sólo del monto, sino también del estatus particular del organismo y de la capacidad de sus programas para incidir sobre las políticas nacionales, restringiendo la soberanía e imponiendo costos económico-sociales significativos. Como insistió el economista y exdirector del Banco Central, Jorge Carrera, el peso desproporcionado de las obligaciones con el Fondo (casi un quinto de la deuda total) y su seniority, que lo pone primero en la fila de cobro, limitan la posibilidad de acceder al mercado de capitales.

Mirado desde Argentina, la deuda con el FMI es un problema; pero lo es también para el propio Fondo, que no sabe qué hacer con el país. Mientras tanto, ya se pagaron más de 16 mil millones de dólares de cargos, intereses y sobrecargos.

En este marco, cualquier intento de buscar una solución sostenible y justa al problema de la deuda requiere necesariamente un tratamiento específico con el Fondo. No en vano es motivo de diversas propuestas surgidas desde diferentes ámbitos (academia, ONGs, espacios políticos), tanto nacionales como internacionales. Se podría decir: tu problema también es el mío. 

Estas propuestas representan un abanico amplio de alternativas: desde reducir obligaciones, pasando por estrategias jurídico-políticas de impugnación, hasta una reforma vasta del FMI. A continuación, presentamos algunas de ellas, como parte de un proyecto más amplio realizado con la Fundación Friedrich Ebert en Argentina de relevamiento de esta clase de alternativas. 

Distintas propuestas para salir de la trampa del Fondo

Buena parte del debate público considera que no hay alternativas. La deuda con el FMI se contrajo y debe pagarse cueste lo que cueste. Es el enfoque del gobierno actual, compartido por versiones light de la ortodoxia e, incluso, por algunos sectores heterodoxos. El impulso a las exportaciones busca en buena medida materializar este enfoque. 

Se trata de una mirada demasiado pobre para un problema tan complejo y determinante, que omite preguntas incómodas: considerando el peso de la deuda ¿Cuánto esfuerzo, por cuántos años sería necesario sacrificar el desarrollo para reducir esta obligación? ¿A qué costo económico, social y ambiental? ¿Qué garantiza que el Estado sea capaz de captar ese esfuerzo si el propio Fondo impulsa baja de tributos, menos controles y más desregulaciones en estos sectores? 

Distintas alternativas

1. El primer grupo de ellas propone pagar, pero de otra manera. 

Partiendo de observar que los beneficiarios de estos acuerdos suelen ser un grupo reducido e identificable de agentes, se propone que los recursos para el repago provengan, precisamente, de estos agentes; en concreto, aplicar medidas fiscales que graven a los sectores beneficiados por las políticas de endeudamiento (por ejemplo, quienes fugaron divisas). Aunque estas medidas ante eventos extraordinarios son parte del set disponible de políticas en el mundo post-pandemia, enfrentan fuertes resistencias y operan en contra de lo recomendado por el propio Fondo. 

Otra variante del grupo “salir pagando” plantea buscar financiamiento alternativo con menos condicionalidades (por ejemplo, recurriendo al banco de los BRICS), y reemplazar esta deuda por otra “menos dañina». Aquí juegan delicados equilibrios de poder internacional, y las posibilidades de un país periférico de influir en ellos. Las búsquedas de integración regional adoptan especial potencia en ese sentido.

2. Una segunda familia de opciones propone en cambio aliviar la carga de la deuda. 

Reducir los costos financieros de esta deuda extraordinaria liberaría recursos fiscales y externos, al mismo tiempo que evitaría una cesación de pagos con este acreedor. Propuestas específicas de este grupo incluyen las que buscan desconocer o reducir los sobrecargos que la Argentina paga al FMI. 

Otras alternativas en este mismo sentido, enfatizando el apoyo geopolítico de Estados Unidos a los gobiernos de turno en los acuerdos de 2018 y 2025, plantean reconocer y pagar únicamente la porción del crédito compatible con la cuota argentina, y negociar el excedente como lo que es: una deuda de naturaleza política, que, al ser asignada por fuera de los parámetros técnicos, requiere un tratamiento diferente. Este planteo busca conciliar alivio con cumplimiento, crítica con aceptación, pero enfrenta dificultades importantes: la falta de antecedentes de una negociación de este tipo y las complejidades para separar, dentro de una obligación asumida como un todo, una parte “legítima” de otra de carácter político o excepcional. 

3. Un tercer grupo de propuestas coloca el énfasis en la legalidad y legitimidad: no todas las obligaciones deberían considerarse automáticamente incuestionables sólo porque fueron firmadas. 

La versión más dura de este conjunto considera que la deuda con el FMI es una deuda odiosa y, como tal, ilegítima; es decir, una deuda contraída sin beneficio para la población, sin consentimiento efectivo y con conocimiento de esta situación por parte del organismo. Según este enfoque, debería realizarse una auditoría de esta deuda para abrir una discusión pública profunda sobre quién se benefició del endeudamiento, quién asumió sus costos y qué responsabilidades existieron. Sus límites son igualmente significativos: muchas obligaciones originales fueron refinanciadas y transformadas sucesivamente, y su desconocimiento unilateral encontraría fuertes obstáculos jurídicos y políticos. Además, si bien la doctrina de la deuda odiosa se ha aplicado en algunos casos recientes, su aceptación no es generalizada, y carece de un tribunal de aplicación reconocido por todos los actores.

Existe una variante de este grupo, focalizada en la inobservancia de normas vigentes concretas. Algunas de las propuestas relevadas sostienen que los acuerdos de 2018 y 2025 deben ser impugnados y considerados nulos por el incumplimiento manifiesto de los requisitos esenciales que, por un lado, la constitución nacional y la legislación argentina y, por otro lado, el Acuerdo Constitutivo del Fondo y su marco de acceso excepcional, establecen para que esta clase de acuerdos sean jurídicamente válidos. Proponen, consecuentemente, acciones jurídicas en espacios judiciales, cuasi-judiciales o políticos-sociales, locales o internacionales, para que se declare dicha nulidad y se visibilice públicamente la ilegalidad de esta deuda, a los efectos de impulsar su renegociación o desconocimiento y establecer las responsabilidades correspondientes. Las dificultades radican en que los acuerdos posteriores ya reconocieron las obligaciones previas, que los mecanismos existentes de rendición de cuentas son débiles, además de las inmunidades de las que gozan el FMI y sus funcionarios.

4. Una vía complementaria de este grupo problematiza la legalidad de los acuerdos del FMI desde el enfoque de los derechos humanos. 

Ni el Fondo ni sus Estados miembros pueden actuar al margen de sus obligaciones derivadas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que en nuestro país tiene rango constitucional (art. 75 inc. 22). Sus normas son válidas y se encuentran vigentes, y no son una mera expresión de buena voluntad.  

Desde este enfoque se sostiene que la manera en la que los acuerdos de 2018 y 2025 se firmaron y sus condicionalidades vulneran ilegalmente estas normas, afectando derechos fundamentales de la población y habilitando, por ello, su evaluación e impugnación. En este sentido, la utilización estratégica del derecho podría generar un amplio debate en la agenda pública, orientada a modificar prácticas e instituciones, poner fin al incumplimiento de las normativas, responsabilizar a los culpables y reparar el daño ocasionado, dotando de acceso a la Justicia a las víctimas.  

Este enfoque visibiliza una discusión más amplia: aquella que desplaza la concepción puramente financiera de la sostenibilidad de la deuda hacia otra, que incluya sus dimensiones sociales y ambientales: ¿Puede ser una deuda sostenible cuando la vida no lo es? Si bien se trata de un desafío dificultoso, el FMI se ha hecho eco de los reclamos en este sentido, poniendo recientemente a revisión su marco de análisis de sostenibilidad para países de bajos ingresos. 

Sus límites residen nuevamente en la debilidad de los mecanismos internacionales de rendición de cuentas y en las resistencias de las propias instituciones financieras a aceptar plenamente este tipo de obligaciones. A su favor tiene el hecho de que no solo el Estado argentino, sino el FMI son parte del sistema de Naciones Unidas, cuya Carta tiene en los derechos humanos un eje fundante. Además, la vulneración de los derechos humanos en las intervenciones del Fondo es objeto de un debate internacional derivado de los severos cuestionamientos por su accionar en el Sur global. 

5. Finalmente, aparece una familia de propuestas que busca modificar las reglas para no volver a caer en la trampa del Fondo. 

En particular, se pretenden establecer medidas preventivas, relativas a la gestión responsable y sustentable de la deuda: cómo se autoriza, controla, informa y limita el endeudamiento público, incluyendo aquel con el FMI. Para ello, se plantea sancionar o modificar reglas nacionales e internacionales, implicando –entre otras cuestiones– mayores controles institucionales, transparencia, rendición de cuentas y criterios de sostenibilidad amplios. 

Dentro de este grupo, existe en curso un debate más amplio y se propone la reforma del propio FMI. Las alternativas aquí son múltiples, e incluyen modificar la distribución de cuotas y derechos de voto, ampliar los recursos disponibles y realizar nuevas emisiones de Derechos Especiales de Giro con una distribución más favorable al Sur Global. Hay incluso propuestas sobre una Convención Marco en Naciones Unidas que modificaría de forma integral el rol del FMI en la gobernanza financiera internacional.  

Estas iniciativas parten del diagnóstico de que el FMI se asienta en estructuras de poder fuertemente asimétricas, que lo hacen susceptible a movilizar los intereses de sus principales accionistas e imponer onerosas condicionalidades a los países del Sur global, sin atender a sus particulares necesidades. 

Su modificación supone una disputa particularmente difícil porque requiere que los Estados que concentran mayor poder de decisión acepten resignar parte de él, o que entren en conflicto entre sí para tener interés en cambiar las reglas. En cualquier caso, sería un cambio para el mediano plazo, que no afectaría a la urgencia argentina. A su favor tiene la existencia de una corriente favorable de opinión entre organizaciones sociales y países del Sur global, que excede el caso argentino.

¿Por qué, para qué y cómo pagar la deuda con el FMI?

Existen distintas alternativas para abordar la relación con el FMI. Setenta años de relación con el Fondo deberían servir, al menos, para ampliar las preguntas. No se trata simplemente de discutir si pagar o no pagar.

Ampliar el campo de debates permite incorporar estrategias de alivio, renegociación, revisión de las obligaciones, determinación de responsabilidades, reformas institucionales y construcción de capacidades de acción colectiva. Las propuestas muestran, además, que la deuda con el Fondo puede problematizarse desde dimensiones financieras, jurídicas, institucionales, políticas y de derechos humanos. 

Sin embargo, que existan múltiples propuestas no significa que sean sencillas de implementar ni equivalentes en sus alcances y efectos. Precisamente por eso resulta necesario hacerlas circular, discutirlas y evaluar sus potencialidades, alcances, costos y limitaciones. 

El objetivo de este ejercicio no es identificar una solución única y definitiva, sino contribuir a una discusión pública informada sobre las opciones disponibles y las condiciones necesarias para volverlas viables. El desafío es que la respuesta a una potencial crisis (de la que el tramo de deuda con el FMI será parte ineludible) no termine reproduciendo el sobreendeudamiento, las soluciones insuficientes ni agravando las condiciones de vida de la población. 

Aunque muchas veces se supone un cierto excepcionalismo argentino y la deuda con el FMI presenta especificidades nacionales, el país está lejos de ser un ave rara. La magnitud de la exposición al FMI lo coloca en una situación crítica, pero los sobrecargos, las condicionalidades, los estrechos márgenes de política y las asimetrías de la gobernanza financiera internacional afectan a los países del Sur Global. Parte de los intereses argentinos converge con los de un conjunto más amplio de deudores soberanos, lo que vuelve relevante también pensar estrategias de coordinación y acción colectiva.

En última instancia, creemos que la discusión opera en dos planos que se refuerzan mutuamente. En el corto y mediano plazo, se busca ampliar las herramientas y fortalecer la posición negociadora frente al Fondo. Pero también se trata de discutir las reglas que estructuran el endeudamiento y las relaciones con el organismo. No se apunta únicamente a conseguir mejores condiciones en una futura negociación, o promover una reforma abstracta de la arquitectura financiera internacional, sino a fortalecer la capacidad de los deudores para negociar mientras se busca modificar las estructuras que reproducen su vulnerabilidad y subordinación. 

No se trata sólo de negociar mejor dentro de las reglas existentes, sino de construir capacidades para modificarlas y ampliar los márgenes para una salida (a diferencia de las de los últimos 70 años) justa y sostenible de la deuda.