La paradoja de la vivienda vacía en la Ciudad de Buenos Aires

Una de las mayores contradicciones de las ciudades contemporáneas es el hecho de que haya gente que viva en la calle y, al mismo tiempo, viviendas deshabitadas. En esa imagen parecen encerrarse algunas de las consecuencias propias de un mundo cada vez más desigual. Para el caso de ciudades latinoamericanas, la dinámica de crecimiento urbano hacia las periferias junto con la financiarización de la vivienda -donde ésta es concebida como un activo financiero más- genera tensiones aún mayores. 

¿Cuáles son las dimensiones de esta problemática en la Ciudad de Buenos Aires? ¿Cuáles son sus causas y sus consecuencias? ¿Qué se puede hacer para que las casas y departamentos vacíos vuelvan a ocuparse y cumplan su rol social? 

Si bien la idea de “casas vacías y gente sin casa” es, probablemente, la más potente, también corre el riesgo de simplificar el tema. Porque pensar la vivienda vacía implica una serie de situaciones distintas. Si pensamos en la Ciudad de Buenos Aires, es probable que se nos vengan a la cabeza torres de lujo vacías en Puerto Madero, pero existen muchos otros ejemplos: viviendas en zonas consolidadas que se deterioran, otras construidas por el propio Estado, por mala planificación, o por el mercado en contextos de burbujas inmobiliarias. Sobran los ejemplos. 

En varias ciudades de España, Irlanda y Estados Unidos barrios enteros fueron construidos al calor de los créditos hipotecarios que, una vez producido el crack financiero de 2008 se convirtieron en complejos fantasmas. En los últimos años, el aumento del turismo y las plataformas de alquiler temporario de departamentos generó un aumento en la subocupación del parque habitacional.

En la Ciudad de Buenos Aires el tema suele estar en agenda. Sin embargo, la poca disponibilidad de datos hace que se vuelva complejo discutir con una base objetiva común. Históricamente el censo fue la fuente de datos más confiable para relevar la vacancia, pero nos permite ver sólo una foto cada diez años, con suerte.

Los últimos disponibles son los del think tank CIPPEC que, junto a académicos de distintas universidades, hicieron una investigación sobre la vivienda vacía en ciudades argentinas usando datos de consumo eléctrico, una fuente que se fue consolidando como la más confiable para medir la vacancia. A partir de los mismos construyó un indicador que supone que aquellos medidores residenciales que consumen menos energía de la que demanda una heladera se consideran desocupados. 

El informe concluye que en la Ciudad de Buenos Aires, tomando como referencia el mes de septiembre, en el año 2023 había un 13% de viviendas vacías. Es decir que de cada 10 viviendas, una y casi la mitad de otra no tenían ningún ocupante permanente. Una tasa a todas luces alta y superior a la que aparecía en el censo de 2022 de 11,2%. Por otro lado, muestra una tasa de vacancia más alta que Córdoba (11,4%), aunque sensiblemente más baja que la ciudad de Rosario (21,5%). 

Además, con esta información, el estudio dividió la vacancia en tres categorías: una friccional -dada por medidores que tienen hasta 6 meses de bajo consumo-, una transicional -con medidores entre 7 y 12 meses de bajo consumo- y una estructural -con medidores de más de un año de bajo consumo-. Los resultados arrojaron que, del 13% de la vacancia en la Ciudad de Buenos Aires, un 8,1% se corresponde a vacancia estructural o transicional, es decir con más de 6 meses o más de desuso.

En cambio, en la ciudad de Córdoba este tipo de vacancia de más larga data se ubica en apenas el 5,3% del parque habitacional, mientras que en Rosario el 10,4% de la vacancia total de la ciudad corresponde a viviendas vacías por más de 6 meses. Es decir que en la Ciudad de Buenos Aires la mayoría de las viviendas vacías, están en esa condición hace más de medio año, mientras que en los otros dos casos la incidencia del tipo de vacancia estructural y transicional es menor.

No es lo mismo ser que estar

Si se consideran las investigaciones realizadas con metodologías similares por el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) en el 2019 -que indicaba 9,2% de viviendas vacías- y el Centro de Estudios Desarrollo Económico Social y Urbano (CEDESU) en 2022 -que marcaba 12,6%-, parecería vislumbrarse una tendencia de crecimiento de este fenómeno.

En comparación con otras ciudades del mundo también se trata de una tasa elevada. Este es un ejercicio que requiere aclarar que en América Latina los niveles de vacancia habitacional suelen ser un poco más altos que en Europa o Estados Unidos. Por ejemplo, según el último censo en San Pablo hay un 12% de viviendas vacías, mientras que en Montevideo se contabilizaron un 10%. Por su parte, en España, Madrid y Barcelona registraron un 6% y 8% de vacancia respectivamente –según los últimos registros censales -, mientras que en Francia, las principales zonas urbanas registraron un 9% de ociosidad.

Pero más allá del nivel general, la pregunta clave es cómo se distribuye esa vacancia dentro de la ciudad. Como en el informe de CIPPEC la información del consumo eléctrico desagregado fue cedida sólo por Edesur, que abarca una parte del territorio, vamos a tomar como referencia los datos del último censo, que arroja cifras similares. 

El mapa muestra las zonas con mayor porcentaje de vivienda vacía utilizando un azul oscuro para las zonas con mayor vacancia y un celeste para las de menos. Al mismo tiempo, cada radio censal está ponderado según la cantidad de viviendas totales que tiene, lo que está reflejado en el tamaño de cada círculo. Lo que se ve es que los principales ejes de vacancia están en la zona del centro, tanto el Microcentro como la zona de Tribunales, y se extiende hasta Recoleta hacia el norte y Puerto Madero hacia el este. 

Por otro lado, se observan también zonas de vacancia en el sur de la ciudad, vinculadas con antiguas áreas industriales o corredores de mucha antigüedad como los alrededores de Avenida Rivadavia en la zona de Flores. La vacancia también está presente en el norte de la ciudad: a la ya mencionada Recoleta se le suman zonas de muchas viviendas vacías en Palermo y Belgrano.

Tanto la información del censo como la del consumo eléctrico coinciden en que el porcentaje de viviendas vacías muestra la mayor concentración en el centro histórico de la ciudad y que tiene una presencia homogénea en todo el resto de los barrios porteños. El consumo eléctrico, sin embargo, permite echar un poco más de luz, valga la redundancia, sobre esta dinámica gracias al uso de las categorías ya mencionadas “friccional” (menos de seis meses vacía), “transicional” (entre seis y doce meses) y “estructural” (más de un año). 

Dentro de la Ciudad de Buenos Aires, la vacancia friccional (de poco tiempo) se ubica en zonas con mercados inmobiliarios que podrían definirse como más dinámicos, como Recoleta o Palermo. En el otro extremo, la vacancia estructural se corresponde a los ejes de cercanías a vías de ferrocarril, zonas industriales, o zonas donde las tipologías construidas no coinciden con las nuevas demandas habitacionales. Esto sucede, por ejemplo, en el corredor Rivadavia o en el barrio de Flores, donde hay un gran porcentaje de viviendas antiguas de muchos ambientes. 

Resulta especialmente interesante la diferencia entre los datos del Censo y la medición del consumo eléctrico en relación con Puerto Madero. En este barrio, los datos censales muestran un 21% de vacancia, el porcentaje más alto de la ciudad, algo que no se verifica en la medición basada en consumo eléctrico, donde aparece entre las zonas con menor nivel de ociosidad. Esta zona, de las más discutidas y que para quienes caminamos la ciudad notamos una baja ocupación, parece tener una vacancia particular que no logra ser captada por la medición del consumo. Algunos estudios, y el propio dato del Censo, sugieren la hipótesis de una fuerte sub-utilización antes que una vacancia, es decir, viviendas que son de uso temporal: algunos días al año, de fin de semana, alquiler temporario, entre otras.

Las mayores dificultades de acceso a la vivienda producto del aumento del precio del suelo urbano, la falta de crédito hipotecario y la pérdida de poder adquisitivo de la población, modificaron profundamente la forma de habitar el espacio. Al mismo tiempo, el cambio en las demandas y preferencias de las familias -la aparición del teletrabajo, el achicamiento de los hogares, la expansión de barrios privados fuera de la ciudad, generan un nuevo patrón de ocupación de las ciudades. En ese contexto, muchas de las tipologías tradicionales, especialmente las viviendas grandes y antiguas, pierden demanda que antes tenían. Una pareja joven con dos hijos -si es que aún existen- tiene más facilidad para comprarse una casa en un country que un 4 ambientes en algún barrio de la ciudad. 

Atacar el síntoma para resolver el problema

Cabe preguntarse a esta altura qué se puede hacer para movilizar esa vivienda que hoy queda vacía por diferentes motivos y durante distintas duraciones. Sobre todo considerando que el déficit habitacional de la Ciudad es más fuerte en los hogares de muchas personas a causa del hacinamiento.

La vivienda vacía no es sólo un problema a resolver sino un síntoma que muestra los desafíos urbanos en tiempos de primacía de la lógica financiera y territorios que se reestructuran de forma cada vez más veloz. También, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, lleva a pensar en el foco que pone el gobierno actual en los desalojos, casi como única política habitacional, sin considerar las formas en las que se produce y se accede a la vivienda. 

También es un llamado a reflexionar acerca del sentido de la construcción constante de nuevos metros cuadrados en un contexto donde la ciudad muestra una alta capacidad ociosa. Haciendo un paralelismo algo arriesgado pero no por eso menos cierto, apostar a la construcción constante en una ciudad con una gran cantidad de viviendas vacías se podría asemejar a que una industria apueste a la compra de nueva maquinaria en lugar de poner en marcha plena aquella que no utiliza o utiliza sólo ocasionalmente. 

Las políticas más extendidas y recomendadas para combatir la alta tasa de viviendas vacías tienen un carácter impositivo, ya sea desde la penalización o desde el incentivo. En el primer caso, por lo general, se recurre a un gravámen específico a la vivienda vacía  y en el segundo a exenciones impositivas condicionadas a que la vivienda en cuestión vuelva a estar habitada. 

Dentro de los casos más conocidos en torno a la aplicación de impuestos a la vivienda ociosa se encuentra el caso de Francia ya que aplica desde 1999 un impuesto a las viviendas que estén vacías por más de dos años (una vacancia estructural) en ciudades de más de 200 mil habitantes y ha tenido buenos resultados ya que la misma se redujo significativamente en los años posteriores y hoy exhibe una de las menores tasas de Europa. El impuesto es progresivo, es decir que va aumentando a medida que pasa el tiempo en que la vivienda permanece vacía.

Al mismo tiempo, ciudades francesas aplican subsidios y exenciones impositivas a aquellos propietarios que rehabiliten viviendas en desuso y las vuelvan a volcar al mercado. Es decir, se dan incentivos a los propietarios para que las ocupen y si, incluso con esos incentivos no se logra el objetivo, ahí se pasa al “castigo” impositivo.

Otro de los casos emblemáticos es el de la ciudad canadiense de Vancouver, que penaliza con un impuesto extra del 3% de la valuación de la propiedad a las viviendas vacías y con lo recaudado financia un programa de incentivos a organizaciones de la sociedad civil que provean vivienda en alquiler a sectores de bajos ingresos. 

Algunas peculiaridades se encuentran en Dinamarca y Países Bajos. En las ciudades danesas se considera vacía una vivienda que permanezca desocupada por apenas seis semanas según una legislación que tiene más de setenta años, mientras que los neerlandeses consideraron una acción legal, entre 1981 y 2010, la ocupación por parte de cualquier persona de viviendas que permanecían vacías por más de un año. Lo que sí aún está vigente es que si la vivienda está apta para uso, pasado el año de vacancia el gobierno municipal ofrece un inquilino y el propietario está obligado a aceptarlo. Si bien pueden sonar extremos, estos ejemplos dan cuenta de una mirada sobre la vivienda muy diferente a la que estamos acostumbrados. Una mirada donde su función social está muy por encima de su función como activo financiero.

En Europa sobran los ejemplos mientras que en nuestra región escasean. Uruguay es uno de los ejemplos que se menciona frecuentemente, con una política más enfocada en la puesta en valor de inmuebles degradados y aún así mostró limitaciones en la aplicación al punto tal que ahora se está discutiendo una ley nueva al respecto. Otro ejemplo es el de Brasil, que habilita desde 2001 a que los municipios aumenten el impuesto inmobiliario progresivamente a terrenos o inmuebles que no cumplan con la “función social de la tierra urbana”, donde entran las viviendas vacías y terrenos no edificados. 

El impuesto inmobiliario en esos casos, como el de San Pablo desde 2013, aumenta progresivamente y después de cinco años de ociosidad queda habilitada la expropiación mediante pago con bonos públicos. Aunque la ley le imprimió progresividad al impuesto y generó mayor movilización del suelo ocioso, varios estudios indican que su aplicación concreta fue dispareja y dificultosa por no haber un consenso político al respecto. De hecho la ciudad de San Pablo aún hoy exhibe una tasa de vacancia elevada, de alrededor del 13,5%, similar a la de Buenos Aires. Ese porcentaje representa unas 675.000 viviendas vacías y según fuentes oficiales sólo 2.300 propietarios fueron notificados de un aumento del impuesto inmobiliario aumentado.

Si bien no se trata de un impuesto a la vivienda vacía sino más bien a la ociosidad del suelo urbano más en general, en la provincia de Buenos Aires y Córdoba se cobra una alícuota más alta en el impuesto inmobiliario a aquellos terrenos baldíos y Rosario lo hace mediante su tasa municipal. 

Según la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), en la Ciudad de Buenos Aires existían en 2023 unos 6.500 terrenos baldíos, equivalentes a uno cada dos manzanas, pero no se aplica ningún mecanismo para desincentivar este tipo de ociosidad. Excepto por alguna exención impositiva puntual a viviendas catalogadas como patrimoniales (y que podrían permanecer vacías por esa razón) no se aplica tampoco ninguno de los impuestos, incentivos o políticas mencionadas para combatir el fenómeno de la ociosidad y aumentar la oferta de vivienda. 

La tecera posición

Sin embargo, existen políticas que combinan palo y zanahoria al mismo tiempo y otras salen de lo meramente impositivo, como por ejemplo aquellas ciudades que apuntan a la rehabilitación de un parque habitacional deteriorado mediante el otorgamiento de créditos y otro tipo de acciones públicas como la compra de inmuebles vacíos por herencia vacante. Se calcula que la Ciudad de Buenos Aires subasta alrededor de cien inmuebles por año por herencias vacantes. En lugar de vender esos inmuebles el gobierno porteño los podría rehabilitar e incorporar a un parque de alquiler público y así pasarían a cumplir una función social en lugar de quedar ociosos. Ciudades como París, Barcelona, Nápoles, Filadelfia y Detroit, sólo por mencionar algunas, siguen ese camino.

Otras de las políticas que complementan estas herramientas es la intermediación social del alquiler. En este esquema, un intermediario —generalmente una institución pública o una organización sin fines de lucro— ofrece a los propietarios la posibilidad de incorporar sus inmuebles al mercado locativo mediante garantías de cobro, asistencia en la gestión y, en algunos casos, subvenciones. A cambio, la vivienda debe alquilarse durante un período determinado y a un precio asequible.

Más allá de ser una cuestión crítica para la Ciudad de Buenos Aires y de existir un amplio set de herramientas que se aplican en distintas regiones, en territorio porteño aún no se han tomado cartas en el asunto. Por el contrario, pareciera primar la vieja idea de que la única solución posible a la crisis del acceso a la vivienda digna es seguir construyendo metros cuadrados, inclusive cuando a todas luces la estrategia no viene funcionando.