Integración del transporte en Rio de Janeiro: ¿el primer paso para que se viaje mejor?

En el piso 28 de una torre administrativa situada en el corazón político de Rio de Janeiro, entre la bahía de Guanabara, los grandes edificios republicanos de Cinelândia y los corredores financieros del centro histórico se encuentran las oficinas del Instituto Rio Metrópole.

Creado en 2018, el IRM es una de las piezas centrales de la gobernanza metropolitana de esta ciudad de 14 millones de habitantes. Su nacimiento respondió a una constatación política: la metrópolis fluminense había crecido durante décadas como un único espacio urbano, económico y social, mientras que sus decisiones estratégicas seguían fragmentadas entre municipios con intereses (y capacidades) muy diferentes. En una región donde millones de personas cruzan diariamente fronteras municipales para trabajar, estudiar o acceder a servicios, llegó un punto en el que problemas como el transporte y la expansión urbana ya no podían resolverse desde una lógica exclusivamente local.

Y si bien aún le queda mucho camino por recorrer, este intento de coordinación metropolitana es un gran primer paso para la segunda ciudad más grande de Brasil. La historia de este esfuerzo político, que narramos en exclusiva desde la Cidade Maravilhosa, deja algunas enseñanzas para las grandes urbes argentinas.

Obligados a cooperar

Diez kilómetros al norte del centro, en la llha do Fundão, funciona el Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (UFRJ). Allí trabaja la profesora Rosangela Luft, referencia académica en derecho urbanístico y gran conocedora de la movilidad en la región.

“La Constitución Federal de 1988 estableció la atribución de los Estados de crear regiones metropolitanas y llevar a cabo la gestión y planificación de las funciones públicas de interés común. A partir de entonces, cada Estado comenzó a tomar la iniciativa”, explica Luft a Cenital. “Fue así que en la década del noventa el Estado de Rio de Janeiro aprobó una ley que creaba una región metropolitana junto con una serie de atribuciones. Pero esa ley concentró demasiado el poder en torno al gobierno estatal en detrimento de los municipios de la región metropolitana”. Esto fue objetado por diferentes grupos políticos, incluyendo el Partido de los Trabajadores (PT), como parte de una disputa judicial que se extendió por varios años hasta que el Supremo Tribunal Federal terminó estableciendo que ni el Estado ni los municipios pueden ejercer un predominio absoluto sobre las decisiones metropolitanas.

Poco después de esta decisión, el gobierno de Dilma Rousseff aprobó el Estatuto de la Metrópolis, norma clave que establece directrices para la gestión, el desarrollo urbano integrado y la gobernanza de las aglomeraciones urbanas. “Esta ley contempla dos ámbitos de actuación fundamentales para cualquier entidad metropolitana: un ámbito deliberativo, con la presencia de todos los integrantes de la región metropolitana (estados y municipios, incluyendo representantes de la sociedad civil), y una instancia ejecutiva”, explica Luft. Igual de importante, el Estatuto obliga a las regiones metropolitanas a que desarrollen sus propios Planes de Desarrollo Urbano Integrado o PDUIs en los que se establezcan las líneas de acción y proyectos estratégicos para gestionar estas áreas de interés común: transporte, usos del suelo y tratamiento de residuos.

El desafío político

Tras este primer paso, el conflicto pasó a ser de qué manera conformar el Consejo Deliberativo, es decir, cómo darle forma a esta gobernanza compartida o “gestão interfederativa”.

En Rio de Janeiro, los argumentos no fueron muy diferentes a los que uno escucha regularmente en boca de los gobiernos de cualquier gran región metropolitana, como Madrid o Buenos Aires. El gobierno estadual quería mantener una capacidad decisoria predominante y evitar que la capital monopolizara el órgano de decisiones. La capital argumentaba que era ella quien concentraba gran parte de la población y la actividad económica (y quien soportaba la mayor carga de infraestructura) y que, por ende, debía tener un peso proporcionalmente mayor. Los municipios menores, como Magé o Itaboraí, temían que se terminara formando un “duopolio” entre estado y capital, por lo que exigían representación colegiada y una distribución más equilibrada de votos.

La solución vino de la mano de una Ley Complementaria, sancionada en 2018, que encontró un modelo híbrido entre las diferentes demandas. Así, el Consejo Deliberativo quedó integrado por el gobernador, los alcaldes metropolitanos y representantes de la sociedad civil pero con “pesos diferenciados” entre votos, un intento por equilibrar el peso demográfico y la legitimidad de cada territorio. El estado conservó fuerte influencia, la capital obtuvo representación relevante y los municipios periféricos garantizaron participación formal.

La movilidad en Río de Janeiro se apoya en una red compleja de transporte público —autobuses, BRT, metro, trenes suburbanos, VLT y ferries— complementada por taxis y servicios de transporte por aplicación. Fotos: Federico Poore

Limitantes y después

En ese marco nace el Instituto Rio Metrópole, que avanzó en la elaboración del PEDUI (Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado) con apoyo del Banco Mundial. ¿Qué ofrece concretamente? Un completo diagnóstico sobre las centralidades urbanas, los equipamientos sociales y el patrimonio natural y cultural de Rio, y una serie de soluciones y herramientas para abordar los desafíos de la ciudad de los próximos veinte años.

Más importante, el Instituto pasó a centralizar y coordinar el Plan de Movilidad Metropolitana (PlanMob), donde emergieron propuestas como la construcción de una nueva línea de metro -que se suma a las tres existentes- y la expansión de los corredores de BRT (autobuses rápidos) y VLT (tranvías).

Aunque el foco en movilidad integrada fue un paso necesario para mejorar el transporte público regional, el IRM aún no logró avanzar en un único sistema de pago, que a la fecha aún se divide en el sistema Jaé (válido para el transporte municipal, es decir buses urbanos, BRT y VLT) y la Riocard, un esquema más viejo gestionado a nivel estatal que sirve para el metro, los trenes suburbanos y los colectivos entre ciudades.

“El Plan de Movilidad Metropolitana define grandes escenarios de expansión, pero las decisiones de transporte quedan muy fragmentadas y limitadas a la modelización (modelagem) de cada sistema: el BRT, el autobús, el tren… Aún no contamos con una gestión metropolitana efectiva”, explica Luft.

La línea 4 de metro se inauguró en 2016 y conecta Ipanema con Barra da Tijuca. Foto: Federico Poore

Angela Penalva Santos, profesora de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (UERJ), cree que faltó voluntad política para actuar cuando se presentó la oportunidad. “El Estatuto de la Metrópolis preveía la creación de un fondo de desarrollo metropolitano, pero éste fue vetado por Dilma con el argumento de que el gobierno federal no podía comprometerse a asumir más gastos públicos”, explica Penalva Santos a este medio. “Entonces pasaron a prevalecer los acuerdos entre los diferentes municipios que componen las regiones metropolitanas, lo cual resultó muy difícil dada la competencia entre alcaldes de diferentes partidos políticos y, sobre todo, el gobernador estatal”. 

La situación, asegura, se complicó aún más en los años que siguieron con el surgimiento de gobiernos de ultraderecha. “Los avances institucionales que veníamos logrando lentamente se suspendieron y no logramos alcanzar una mayor coordinación federal en la gestión del territorio, más allá de algunos avances en el sector de saneamiento y, un poco, en el de la movilidad”, dice la especialista.

Una nueva esperanza

Pero todo puede cambiar con una ley que acaba de ser aprobada por el gobierno de Lula. El Marco Legal do Transporte Público Coletivo, sancionado el 14 de junio, reconoce formalmente que el transporte público genera beneficios para el conjunto de la sociedad (menos congestión, menos contaminación, acceso a oportunidades) y que por lo tanto no debe ser financiado solamente por quienes suben al colectivo. En la práctica, habilita a estados y municipios a financiar el sistema mediante subsidios, explotación comercial de estaciones y terminales, valorización inmobiliaria generada por infraestructura de transporte y fondos específicos de movilidad. 

“Esta ley trae algunas novedades importantes, principalmente en relación con la integración de los tres niveles de gobierno en la gobernanza del transporte público, estableciendo bases reguladoras comunes para los servicios de transporte y, lo que es muy importante, previendo un reparto de la responsabilidad financiera, fortaleciendo el papel del gobierno federal a la hora de financiar parte de los costos”, dice Luft.

La ley impulsa que los sistemas se organicen como redes integradas y no como modos aislados, algo especialmente relevante para la Región Metropolitana de Rio, São Paulo, Belo Horizonte o Porto Alegre. ¿Y para qué sirve eso? Entre otras cosas, para avanzar, de una vez por todas, con una tarifa integrada que permita a las personas usar los diferentes modos de transporte como parte de un único viaje, como ocurre hoy en Santiago de Chile. Claro que la política también juega, y las fuentes consultadas coinciden en que buena parte del futuro de la movilidad metropolitana se juega en las elecciones presidenciales de Brasil del 4 de octubre, donde se decidirá no sólo la continuidad (o no) de Lula, sino también la orientación del país en relación con el bolsonarismo y la estabilidad institucional tras la crisis postelectoral de 2022.

Posdata argentina

De regreso en Buenos Aires, le pregunté a Rolo Macera, profesor de la Maestría en Gestión de Ciudades de FADU-UBA, por qué algo así no ha sido posible hasta ahora en el AMBA. Como diagnóstico general, Macera apunta a “la falta de un proyecto de futuro con mínimos comunes denominadores consensuados” entre la clase dirigente, pero también identifica dos razones que han conspirado contra la posibilidad de constituir una autoridad con poder vinculante.

“Primero, la región metropolitana implica una concentración de capacidades y recursos que impone un desbalance de poder respecto a cualquier otra institucionalidad, incluso la nacional. Este aspecto ha generado instintivamente anticuerpos a la posibilidad de delegar cuotas de poder y decisión en una autoridad metropolitana”, explica Macera. “Segundo, la variedad de representaciones político-partidarias entre Nación, Provincia, CABA y los municipios del AMBA dificulta la posibilidad de acuerdos políticos”. El urbanista señala que han sido pocas las oportunidades de coincidencia de un mismo signo político en Nación, Provincia y CABA (como ocurrió con el PRO de Mauricio Macri entre 2015 y 2019), “y lamentablemente estas oportunidades no se aprovecharon”.

¿Será necesaria, como en Brasil, la intervención de la Corte Suprema? Existe la posibilidad —al menos teórica— de que un juzgado admita una acción colectiva en el marco de los artículos 42 y 43 de la Constitución Nacional que protegen los derechos de los usuarios de servicios públicos y habilitan el amparo colectivo frente a afectaciones de incidencia común, o en este caso, el mal estado del transporte público. ¿Podría la Justicia ordenar la conformación de una mesa de coordinación y obligar a las autoridades a presentar un plan interjurisdiccional de mejora como con el Riachuelo?