Boom de countries en zona sur: las razones detrás del fenómeno 

A esta altura del siglo, la expansión de baja densidad de la mancha urbana es una tendencia clara del desarrollo del área metropolitana de Buenos Aires. Una simple comparación entre los datos de los dos últimos censos muestra que buena parte del crecimiento de las últimas décadas se expresó en forma de countries o villas de emergencia.

En este marco, la zona sur del Gran Buenos Aires está comenzando a replicar algunos rasgos que ya se habían observado en el eje norte, en especial la explosión de urbanizaciones cerradas. Y si bien a fines de la década del noventa el fenómeno se había centrado en torno al Ramal Pilar de la Panamericana, ahora este tipo de desarrollos comienzan a expandirse de manera acelerada en municipios del sur del conurbano.

Una de las personas que mejor viene analizando este tema es el geógrafo Juan Pablo Venturini, investigador del Conicet, que en su tesis doctoral analizó la irrupción del corredor Canning-San Vicente en torno a la ruta provincial 58. “Lo viejo que no muere y lo nuevo que no nace”, se titula su tesis, con un guiño a Antonio Gramsci, y en ella analiza los “usos y rentas del suelo en el espacio periurbano sur de la Región Metropolitana”. Pero, ¿por qué es importante este fenómeno? ¿Qué impactos tiene en términos de vivienda y movilidad para quienes vivimos en Buenos Aires?

El privado lleva la batuta

“Un horticultor japonés evalúa cómo enviar directamente sus productos a sus clientes, sin pasar por los mercados concentradores; un viejo ladrillero portugués acumula tierra y escombros para rellenar las zonas desniveladas de su predio, que espera vender a algún desarrollador urbano; cerca de allí, un núcleo tradicional de barrios cerrados no deja de crecer (uno de esos barrios se llama Brickland); a lo lejos, una nueva autopista amplía las fronteras del negocio inmobiliario hacia zonas ganaderas y tracciona la expansión de country clubs, cada vez más grandes y suntuosos, a lo largo de una ruta provincial transformada en autovía; detrás de los barrios cerrados, un estudio jurídico promete resolver los problemas de papeles de unas cuantas fracciones rurales y gestionar el desarrollo de un loteo que resulte rentable para quienes reclaman su propiedad; mientras tanto, un funcionario municipal explica por qué hay un barrio de vivienda social en construcción hace más de diez años, rescata algunas iniciativas de política pública y se pregunta qué más podría hacerse frente a todo esto; a unos seis kilómetros de allí, unas dos mil familias pobres ocupan 98 hectáreas vacantes y son desalojadas mediante una brutal represión, ante el reclamo de un desarrollador que planea construir un complejo de barrios cerrados”.

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Así comienza el trabajo de Venturini, un verdadero fresco de los conflictos que emergen en la zona sur del AMBA, que hace tiempo se expande de manera dispersa y socialmente segregada. Este investigador del Grupo de estudios sobre Geografía Urbana (GEGU) de la UBA analizó el cambio en los usos del suelo entre 2004 y 2020 en los partidos de Esteban Echeverría, Ezeiza, Almirante Brown, Presidente Perón y el sector norte de San Vicente, donde el 60% de los nuevos desarrollos residenciales resultaron ser urbanizaciones cerradas.

Entre los nuevos desarrollos en este área del sur del conurbano se destaca el corredor Canning-San Vicente, conformado principalmente por usos residenciales pero también con un incipiente desarrollo comercial (por ejemplo, la estación de servicio y los locales gastronómicos en el cruce entre la RP 58 y la Autopista Perón. “Se trata de una zona intersticial (situada entre dos ejes de desarrollo de la aglomeración), de características predominantemente rurales, a lo que se suma el perfil socioeconómico tradicional de la zona sur, muy diferente al de la zona norte”, explica el investigador. 

El desarrollo de la región se viene dando bajo el impulso del mercado inmobiliario y la acción de desarrolladores privados, una muestra de la privatización de la expansión metropolitana. Son empresas privadas “quienes definen en función de su rentabilidad lo fundamental de la producción de suelo, vivienda y equipamientos, cómo y quién consume el nuevo entorno urbano producido, así como las directrices de la expansión y gestión de las redes de infraestructuras y servicios urbanos”. Así, el privado comienza un desarrollo y el Estado le corre detrás con infraestructura, un clásico en la creación de barrios cerrados en el AMBA.

Los municipios han sido actores centrales de este rol subsidiario, ya que adaptaron o tensaron las normas existentes para favorecer la proliferación de barrios privados. El decreto-ley provincial 8912 de 1977 preveía una distancia mínima de 7 kilómetros entre los nuevos “clubes de campo” y los preexistentes, pero un decreto posterior sostuvo que eso no sería exigible caso de que los gobiernos locales delimitasen “Zonas Residenciales Extraurbanas”. Y fue exactamente lo que ocurrió en San Vicente (2012), Esteban Echeverría (2013) y Presidente Perón (2016) mediante diferentes ordenanzas municipales. Los cambios regulatorios son la mejor explicación de por qué el 60% de la expansión residencial en Esteban Echeverría o San Vicente o el 75% de la de Ezeiza, en lo que va del siglo, lo componen urbanizaciones cerradas.

La movilidad también se adaptó al rediseño mercantil del conurbano: así lo prueba el ramal de la línea 435 de colectivos que tiene paradas en barrios como el Club de Campo Santo Domingo, y que es usado principalmente por los trabajadores del sector servicios que desempeñan sus tareas en los nuevos barrios cerrados.

Causas y consecuencias

Para conocer más sobre este tema, así como sus impactos presentes y futuros, contacté al autor del trabajo, Juan Pablo Venturini.

–¿Por qué se te dio por investigar la explosión del corredor Canning-San Vicente?

Porque es un fenómeno novedoso en términos de desarrollo y marketing inmobiliario, por su escala y por las transformaciones territoriales y urbanas asociadas. Es el proceso más notorio de expansión urbana en los municipios del sur de la región metropolitana a lo largo de los últimos 15 o 20 años y conforma verdaderamente un nuevo brazo de la aglomeración, no previsto, desarrollado por el mercado, en una zona antes ajena a este tipo de modelo urbano (excepto el núcleo tradicional de Canning). Es un buen ejemplo del llamado «modelo norteamericano de ciudad», creado casi desde cero, bajo claro impacto de las vías rápidas de circulación.

–¿Cómo explicarías en términos sencillos el pasaje “de rentas rurales a rentas urbanas” que los desarrolladores aprovecharon para llevar adelante estos proyectos de gran escala?

La captura de renta del suelo es el principal aliciente que tienen los desarrolladores urbanos, más allá de la ganancia propiamente dicha, y esa captura suele darse a través de la compra de suelo barato, su transformación para un nuevo uso y su venta a un valor mucho más caro. Ese “salto de precios” se puede dar en diferentes zonas de la ciudad, pero el mayor salto porcentual se da en la transformación de rural a urbano. En esta zona, los desarrolladores consiguieron suelo rural particularmente barato: grandes fracciones alejadas de la mancha urbana con mala aptitud agrícola, suelos inundables con lagunas y bañados, o áreas afectadas por actividades extractivas tales como viejas cavas de hornos de ladrillo. Por otro lado, y ante el avance de este proceso urbano, lo pueden vender muy caro al segmento del mercado residencial destinado a urbanizaciones cerradas o a nuevos usos comerciales asociados. En este pasaje, las obras viales han sido claves.

–¿Por qué este tipo de crecimiento de la mancha urbana es negativo en términos urbanísticos?

–Porque ocupa demasiado suelo para relativamente poca gente, que podría ser aprovechado en forma más eficiente, siendo un bien escaso y necesario para amplios sectores. Porque potencia la movilidad en automóvil privado en detrimento del transporte público. Porque avanza en parte sobre suelos ambientalmente frágiles. Porque encarece la dotación de infraestructuras y servicios urbanos hacia las nuevas zonas urbanas (aunque en gran medida sean cubiertas por los propios desarrolladores al interior de sus proyectos). Porque encarece el suelo, haciendo más difícil su acceso para el sector público y para amplias capas sociales. Porque profundiza la fragmentación, la segregación socio-residencial y las desigualdades urbanas. En resumen, porque conlleva una apropiación y distribución desiguales de los costos y beneficios del proceso de urbanización.

–¿Hace falta una nueva norma de usos del suelo que reemplace al decreto-ley 8912?

–La provincia ha contribuido a través de las obras viales y viene empujando un consorcio intermunicipal de gestión de la Autopista Perón, que veremos qué logra. La verdad es que son escasas las herramientas con las que cuenta el gobierno provincial, porque la atribución de reglamentar y gestionar el uso del suelo es municipal. Pero este proceso trasciende las fronteras municipales y nos lleva al histórico problema de la ausencia de una instancia metropolitana de gobierno o de gestión del suelo. Desde la provincia varias veces se han trazado lineamientos territoriales metropolitanos, pero tienden a quedar en el papel, primando la fragmentación y la competencia entre los municipios por las inversiones inmobiliarias. Hace falta una norma que reemplace la 8912 y la articule con la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat. Esto se está discutiendo desde hace un par de años.

–¿Y qué deberían o podrían hacer los intendentes?

–Los gobiernos locales deben ser instados por la provincia a aplicar la 14.449, aplicar ordenanzas de captación de plusvalías urbanas, promover loteos municipales de interés social, cuidar las zonas de interés ambiental y productivo, y no modificar su normativa de usos del suelo en forma discrecional para favorecer la implantación de urbanizaciones cerradas.

¿Y ahora?

Todo este proceso tiene lugar mientras pierden peso los loteos abiertos para sectores medios y las iniciativas estatales de producción de suelo y vivienda. Además, las casas o departamentos en áreas del conurbano mejor conectadas aparecen inaccesibles para las familias en un contexto de nueva retracción del crédito hipotecario. En los casos más extremos, la crisis de vivienda termina por expresarse en conflictos abiertos como la toma de Guernica.

Lo importante para entender lo que está ocurriendo en el sur del Gran Buenos Aires es que no existe una salida “privada” o aislada a este problema. Cada actor toma decisiones que resultan racionales según las opciones de las que dispone, pero el resultado agregado profundiza las desigualdades. Los desarrolladores encuentran tierras baratas y avanzan mediante normas urbanísticas ad hoc facilitadas por los municipios.

Muchas familias de clase media o media alta se mudan a un barrio cerrado no porque ese sea su ideal de vida, sino porque es la única forma de acceder a un terreno con su nivel de ahorros. Esa expansión residencial obliga a depender de más de un auto por hogar, incrementa la congestión en las autopistas metropolitanas y empuja a miles de personas a vivir a 40 o 50 kilómetros de sus lugares de trabajo. No eligen pasar dos horas diarias viajando: es la consecuencia de un mercado de suelo que, ante la ausencia de políticas públicas capaces de desalentar la retención especulativa de tierras, mantiene grandes extensiones vacantes en las áreas mejor ubicadas.

Además de la mencionada reforma del decreto-ley 8912, parte de la respuesta requiere que los municipios impulsen políticas territoriales integrales. Venturini menciona algunas: normas específicas para los humedales, la delimitación de zonas prioritarias de urbanización de interés social para promover la producción de suelo y vivienda accesibles y la conformación de bancos de tierras municipales. Se trata de herramientas que apuntan a recuperar la capacidad del Estado de orientar el crecimiento urbano en función del interés colectivo, encauzando una expansión que hoy avanza de manera dispersa y fragmentada.