A 40 años del traslado fallido de la capital a Viedma, ¿por qué fracasó?

La noche del 15 de abril de 1986, Raúl Ricardo Alfonsín se dirigió a los argentinos y argentinas con un mensaje por cadena nacional. Durante su alocución, y acaso apurado por un anticipo del diario Clarín, el presidente anunció un proyecto de traslado de la Capital Federal a Viedma, una ciudad de 30.000 habitantes en la provincia de Río Negro. “Se trata de crear condiciones para una nueva república que ofrezca nuevas fronteras mentales a los argentinos”, dijo.

Su gestión atravesaba un buen momento, marcado por el éxito del Plan Austral y la amplia victoria de la Unión Cívica Radical en las recientes elecciones legislativas. ¿Por qué no sumarle, pues, la relocalización de la capital? En los meses previos, Alfonsín ya había había viajado en secreto a Río Negro para discutir el tema con el gobernador rionegrino, su correligionario Osvaldo Álvarez Guerrero, y se había reunido más de una vez en la Casa Rosada con el mandatario bonaerense, Alejandro Armendáriz, también radical. Cuando llegó la hora de presentar el proyecto, sorprendió a propios y ajenos. “Hacia el sur, hacia el mar y hacia el frío”, anunció el presidente.

Para el historiador Fernando Casullo y el politólogo Santiago Rodríguez Rey, los objetivos estructurales del proyecto eran la descentralización del Estado y el fin de la macrocefalia pampeana. “Cambiar de manera tan drástica la ecuación institucional iba a permitir, por un lado, disminuir el peso político y electoral de la región metropolitana y, por el otro, desarrollar la región más ‘remota’ del país”, explicaron. “Ya no era civilizar a la tierra maldita la idea, sino transformarla en el centro de un nuevo equilibrio nacional”.

Apenas unos años más tarde, en medio de una enorme crisis económica, el plan de mudar el centro político a la ciudad patagónica de clima templado había sido abandonado. ¿Qué falló concretamente? ¿Y qué nos enseña esta experiencia a cuarenta años de su presentación?

Una solución tecnocrática al problema de los argentinos

Luján Menazzi y Guillermo Jajamovich, ambos investigadores del Conicet, estudiaron el caso en profundidad. De la presentación del proyecto de Alfonsín destacan ciertos elementos, como el diagnóstico sobre el crecimiento descontrolado del área metropolitana de Buenos Aires, la asociación entre el centralismo geográfico y el autoritarismo (imagen fuerte siendo que el país recién salía de la dictadura) y la Patagonia como destino incumplido del país y como espacio vulnerable, otro dato en clave si se tiene en cuenta la guerra de Malvinas y el conflicto del Beagle.

En un paper reciente en la revista Urban History, Menazzi y Jajamovich analizaron –entre otras cosas– el rol técnico del Ente para la Construcción de la Nueva Capital (ENTECAP), organismo que acompañó la discusión política de la mudanza, la cual obtuvo fuerza de ley tras ser aprobada por ambas cámaras del Congreso entre 1986 y 1987.

“Si bien la propuesta de traslado retomaba elementos de la perspectiva desarrollista, se trataba de un ‘desarrollismo sin fábricas’. La ciudad imaginada para albergar la capital era una ciudad de media escala, administrativa”, explican los investigadores. A tono con las nuevas preocupaciones ambientales, las proyecciones de la nueva capital propugnaban al tranvía como medio de transporte y planeaba la creación de cinturones verdes protectores de los núcleos urbanos, para evitar los males que –a su criterio– habían degradado a Buenos AIres, como la contaminación y el cinturón fabril.

Alfonsín hablaba de una ciudad en la que la gente conociera el color de ojos de sus vecinos. En ese contexto, “la escala media parecía ser una garantía de austeridad económica y de armonía social, así como un entorno más propicio para el desarrollo de las tareas de gobierno”.

Otra cuestión a destacar es que el ENTECAP tuvo como primera tarea justificar la localización del proyecto, algo que buscaba sumarle un carácter técnico y científico a una decisión política. En ese sentido, las pocas obras que llegaron a hacerse fueron el resultado de reclamos de intendentes locales o edificios de vivienda para quienes construirían la nueva capital y no de la planificación del organismo encargado.

Cambios sobre la marcha

“Alfonsín no concilió esta decisión con su propia fuerza política, ni siquiera con los técnicos que lo asesoraban. Fue una cuestión de voluntad, y eso puede haber vuelto más endeble al proyecto porque lo privó de una estructura técnica”, dice Menazzi a Cenital. “Pero al mismo tiempo, el hecho de que fuera algo muy secreto le otorgó un impacto interesante, un golpe político. El famoso factor sorpresa.”

Y si bien se trató de un proyecto de transformación desde arriba, la investigadora del Conicet reconoce en el presidente una actitud más abierta a las críticas técnicas en los meses que siguieron a esa primera cadena nacional. 

“Hubo pequeñas reorientaciones: el traslado iba a ser a Viedma, pero los técnicos le sugirieron al presidente que fueran Viedma y Carmen de Patagones, para dominar las dos orillas del Río Negro, y eso enseguida se modificó”, cuenta Menazzi. También fue cambiando el diseño urbanístico de la nueva capital. “Inicialmente se pensó que Viedma simplemente iba a cambiar de funciones, y luego se advirtió que la idea requería un centro cívico y una serie de edificios que excedían lo que la ciudad podía ofrecer. Es decir que hubo modificaciones en el camino”.

Contrariamente a lo que suele recordarse, el gobierno de Alfonsín no tomó a Brasilia —inaugurada como capital en 1960— como modelo sino como contraejemplo, es decir, “una obra monumental, megalómana, y un desplifarro de dinero que en el contexto de crisis de los ochenta no seducía”. Por el contrario, el espejo en el que eligieron mirarse los funcionarios del alfonsinismo fue Bonn, que desde 1949 cumplía ese rol en la República Federal Alemana tras la división del país luego de la Segunda Guerra Mundial. Aparte del clima más templado, la comparación con Viedma funcionaba mejor: una ciudad preexistente que simplemente modificaba su función para adquirir el rol de capital. Una iniciativa austera, simple.

Pero el proyecto terminó fracasando por una suma de factores, entre los cuales se destacan las restricciones materiales. Requería inversiones multimillonarias en infraestructura, y para entonces la economía argentina había entrado en una espiral inflacionaria. Después estaban las tensiones institucionales: entre paros generales y levantamientos carapintadas, el gobierno perdió la capacidad de impulsar reformas estructurales. Por último, y no menor, también hubo una fuerte resistencia de sectores económicos ligados a Buenos Aires y su apuesta por las economías de aglomeración ya existentes en el AMBA.

Gonzalo Álvarez Guerrero, hijo del gobernador de Río Negro de aquel entonces, reconoce que el proyecto “era un poco delirante”, y plasma esa idea en su novela Viedma. “Era como realismo mágico: trasladar una capital entera sin demasiado poder y más que nada por una cuestión ideológica y por creer que esto iba a cambiar Argentina y en secreto, sin pensar las contras que esto podía tener”, explicó.

¿Sirve mudar las capitales?

A pesar del revés de este proyecto particular, la pregunta sobre el rol de este tipo de movidas aún insiste. Fabio Quetglas, director de la diplomatura en Gestión y Política Urbana en la Universidad de San Andrés (UdeSA), parte de la premisa de que el de Argentina es, efectivamente, un federalismo fallido, el fracaso del ideal de alcanzar un desarrollo relativamente homogéneo como nación.

“Entre el norte y el sur de Italia hay una diferencia de renta de 2 a 1 y en Italia esto es visto como una tragedia. Entre Buenos Aires y Formosa la diferencia es de 20 a 1 y el tema no entra en la discusión pública”, dijo Quetglas la semana pasada durante una entrevista con Infobae. “Pero, ¿este federalismo es fallido porque Buenos Aires sea la capital? No. A lo largo de la historia hubo varias decisiones de alta complejidad que ayudan a entender esa desigualdad. ¿Trasladar la capital ayudaría a resolverlo? No. Porque eso es convertir el traslado de la capital en una varita mágica, el equivalente a tener un gran problema y buscar un placebo”.

Para Mariana Schweitzer, doctora en Urbanismo por la Universidad de Buenos Aires (UBA), la desigualdad territorial data de los tiempos de la conquista y de la modalidad de organización asumida en la última parte del siglo XIX. “El modelo agroexportador de base pampeana ocupó el centro de la dinámica nacional, generándose una brecha con el resto de los territorios que nunca pudo cerrarse”, explica Schweitzer, y agrega que este fenómeno se vio agravado por la concentración espacial de la industria y “la inversión pública en infraestructura urbana en torno a las grandes ciudades” durante el proceso de industrialización por sustitución de importaciones.

En suma, mudar la capital puede servir para dar una señal política (geopolítica, refundacional), pero difícilmente revierta tendencias económicas de tan larga data. Y así lo prueban otras experiencias.

Entre Asia y África

Argentina no es el único país del mundo que sufre de macrocefalia urbana: el 56% de la población total de Uruguay vive en Montevideo, el 50% de los surcoreanos vive en Seúl, el 40% de la población de Chile vive en Santiago. En este marco, en los últimos tres cuartos de siglo varios países impulsaron “capitales planificadas” con el objetivo de alcanzar una mejor reorganización urbana. Además de Brasilia están los casos de Abuja (Nigeria), Astana (Kazajstán), Yamoussoukro (Costa de Marfil) y Nay Pyi Taw (Myanmar). Pero los resultados fueron, casi siempre, decepcionantes.

Tras varias décadas de implementadas estas iniciativas, las ciudades más pobladas de estos países continúan teniendo hasta 16,8 veces más habitantes que las capitales proyectadas, según un reporte de Innovación en Asuntos Estratégicos (Innovaes). En estos casos, la ciudad vieja sigue concentrando la actividad económica, las redes empresariales, los medios de comunicación y la vida cultural. Diseñar una ciudad desde cero cuesta porque uno no puede simplemente recrear el tejido urbano espontáneo.

“La creación de una nueva capital es una tentación para un gobernante, ya que con ella puede exhibir su ‘capacidad civilizatoria’, pero la solución más práctica se encuentra ligada a las ciudades intermedias, estrategia que ha demostrado ser útil para lograr una extensión ordenada de la mancha urbana”, concluye el informe.

A cuarenta años del anuncio, la pregunta ya no es tanto por qué no se concretó el traslado, sino qué revela su fracaso: que sin una estrategia sostenida de desarrollo territorial, consensos duraderos y políticas productivas, ni siquiera los gestos más audaces logran alterar el mapa.