Más que un dibujo: inconsistencias, limitaciones y destacados del Presupuesto 2025

El presupuesto es el reflejo económico-financiero del “plan de acción” del Gobierno para cada ejercicio. Es una herramienta útil para la planificación, definición de objetivos de política pública y metas, control ciudadano, etc. Sin embargo, llevamos muchos años en los que se presentaron presupuestos que estiman en forma errónea el total de recursos y de gastos. Esto obliga a modificaciones mediante sucesivos Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) que alteran el total y la distribución del gasto y los recursos. Finalmente, le quita potencia al presupuesto como herramienta -los contextos macroeconómicos inestables de los últimos años tampoco ayudan-. El primero que elaboró la administración encabezada por el presidente Milei continúa con una lógica similar presentando un presupuesto construido sobre la base de una serie de hipótesis optimistas. 

En esta nota, se destacan algunos aspectos que suman a otros análisis realizados en estos días que podés leer acá, acá y acá. El primero a tener en cuenta se refiere al consolidado del cierre del 2024 y el proyecto 2025 cuyos números más relevantes se presentan a continuación. 

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL. En billones de $* y en % de var real** y de PBI

* Excluye rentas de la propiedad generadas por activos de la Administración Nacional en posesión, principalmente del FGS, y de otros organismos de dicho universo.

** En los cuadros presentados en este informe se calcula la variación real considerando la pauta de inflación promedio presentada en el proyecto de Presupuesto 2025. 

Para analizar los números presentados, vamos a realizar una aclaración que es muy relevante: los datos del presupuesto nacional que se aprueban dentro de la ley, se presentan en base devengado. Por su parte, la ejecución del total de gastos e ingresos que se publica mensualmente se presenta en base pagado o base caja. La otra aclaración es que en el articulado en su mayoría se aprueban los gastos e ingresos de la Administración Pública Nacional. 

Por esta razón, en los números del 2024 se observa un déficit financiero de $2,9 billones (y se proyecta un déficit financiero de $ 2,3 billones en 2025) lo que contradice los resultados difundidos cada mes por el Poder Ejecutivo que afirma que este año va a cerrar con equilibrio fiscal. El Poder Ejecutivo se refiere a la ejecución en base caja y del Sector Público Nacional y por eso la discrepancia. 

En relación a la diferencia entre los diferentes tipos de contabilización, la principal diferencia ocurre en el ítem: “Intereses Deuda Pública” ya que una parte de la deuda del Tesoro capitaliza los resultados por intereses, es decir, se devengan pero no se pagan. En las redes, voces cercanas al oficialismo repiten que dado que existe equilibrio financiero no hay aumento “endógeno” de la deuda pública del Tesoro Nacional. Esto es erróneo. Los intereses que “devengan” y se capitalizan incrementan el stock de deuda. Por otro lado, los aumentos de capital de la deuda pública por ajuste Coeficiente de Estabilización de Referencia no forman parte del resultado fiscal (son operaciones “debajo de la línea”) y también incrementan el stock. 

Volviendo a los números presentados en el cuadro anterior, por el lado de los recursos, sorprende que un gobierno que dice tener como objetivo principal “bajar impuestos” presente una estimación con crecimiento real en el total de recursos del 6% que no se puede explicar sólo por el impacto del crecimiento. Este incremento real significa un aumento en la presión tributaria del 0,3% del PBI. 

La explicación de esta inconsistencia entre el discurso “anti impuestos” y los valores presentados podría explicarse en la estimación de la nominalidad del 18% entre diciembre 2024 y diciembre 2025. Es posible que para las proyecciones de recursos se haya utilizado una nominalidad mayor reforzando la hipótesis de “dibujo” en este rubro. 

Por el lado de los gastos totales, se observa un incremento del 0,1% del PBI y del 4% a valores reales. El dato más llamativo es la caída de los intereses de la deuda pública. Esto se puede deber a que el Gobierno espera una caída en la tasa de interés mayor a la caída en la nominalidad supuesta. O también a que se espera una caída en el stock de títulos del Tesoro en un escenario de remonetización de la economía donde el sistema financiero disminuya sus colocaciones en títulos del Tesoro. La caída es extremadamente optimista. Más allá de las razones antes presentadas, una razón adicional de esto podría deberse a querer presentar un resultado financiero negativo 2025 menor al que resultaría de un cálculo más razonable del total de intereses.

En cuanto al resto de los gastos, aumentan por arriba del promedio los Gastos de Consumo (salarios y compra de bienes y servicios) que crecen 13% real interanual, las Prestaciones de la seguridad social (jubilaciones) que crecen un 9% y el Gasto de capital (obra pública) que crece 7% interanual real. 

Se prevé una caída real de las Transferencias corrientes (esto incluye subsidios a la energía y el transporte) del 1,6% interanual real, perdiendo 0,3 puntos porcentuales del PBI. 

Los límites del ajuste 

Los gastos públicos pueden dividirse en dos grupos: aquellos que tienen una dinámica propia marcada por leyes -la fórmula de movilidad jubilatoria, el cronograma de vencimiento de intereses de deuda o las paritarias-; y aquellos que se ejecutan con mayor discrecionalidad. 

En el siguiente cuadro, se dividen los gastos entre aquellos que tienen dinámica propia (crecimiento inercial) de aquellos donde el Poder Ejecutivo puede disponer de más chances tanto para aumentarlo como para bajarlo. 

Para 2025, sólo el 31% del gasto entra dentro de la categoría “gasto discrecional”. Este concepto incluye subsidios a la energía y el transporte, transferencias a las universidades, obra pública y gastos operativos no salariales. En 2023, el “gasto discrecional” representaba el 44% del gasto público y en 2024 esta relación bajó al 33 % -el ajuste se concentró acá-. En esta evolución, comienza a aparecer un límite al ajuste del gasto público en los años próximos.

Ahora bien, si lo miramos en detalle se espera un aumento real propuesto para 2025 en Transferencias provincias y municipios y el Gasto de capital (obra pública). Esto significa un cambio significativo respecto del 2024 (estas partidas son de las que lideraron el ajuste). Se trata de un cambio con clara lógica electoral. ¿En palabras del presidente: “Libertarios pero no B…”? 

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL. En millones* de $ y en % de var real

* Excluye rentas de la propiedad generadas por activos de la Administración Nacional en posesión, principalmente del Fondo de Garantía de Sustentabilidad, y de otros organismos de dicho universo.

Aspectos destacados del articulado

A continuación, una serie de puntos para resaltar y seguir durante los próximos meses.

En el artículo 1 se establece que el Presupuesto 2025 y los subsiguientes deberán observar para el Sector Público Nacional el mantenimiento del equilibrio financiero. Para lograr esto se establece una regla fiscal por la que cualquier desvío en los ingresos proyectados que altere negativamente el equilibrio financiero se debe compensar con un recorte de los gastos. Además, el artículo 70 propone que este artículo se incorpore a la  Ley N° 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 2014).

Si bien este punto refuerza el compromiso con el equilibrio fiscal asumido por la administración actual, su inclusión no obliga al Congreso a respetar el equilibrio fiscal en los próximos ejercicios, ya que tiene facultades para modificarlo con mayoría simple (la misma que se necesita para aprobar el presupuesto).

Se suspende la aplicación de:

• El artículo 9 de la Ley 26.206 de Educación Nacional que establece que el presupuesto consolidado Nación + Provincias para la función presupuestaria Educación no puede ser inferior al 6% del PBI.
• Los  artículos 5, 6 y 7 de la Ley de Financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e innovación que establecen que el gasto de la función Ciencia y Técnica debe ser del 0,45% del PBI en 2025 con el objetivo de llegar al 1% del PBI en 2032.
• El artículo 52 de la ley 26.058 de Educación Técnica Profesional que establece que no podrá invertirse menos del 0,2% en escuelas técnicas.
• El inciso 1 del artículo 1 de la ley 27.565 del Fondo Nacional de Defensa que establece que se financiará este fondo con el 0,35% del total de ingresos corrientes Sector Público. 

Se incorpora como beneficiario del Fondo Fiduciario del Sistema de infraestructura del Transporte a los proveedores de bienes y servicios contratados por la Dirección Nacional de Vialidad con el objetivo de financiar obras viales en rutas nacionales. Tras un año de bajísima inversión, esta fuente puede significar que se retomen las obras en este rubro.

Se derogan los artículos 1, 3 y 4 de la ley 27.160 de Asignaciones Familiares que establecen que las asignaciones familiares (incluida la AUH) se ajustan con la fórmula de movilidad jubilatoria y la facultad de la ANSES para realizar el cálculo. 

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