La previa al nuevo acuerdo: qué dijo el FMI sobre la intervención cambiaria y el apoyo político
El Fondo evalúa los riesgos del nuevo pacto con Argentina. El desafío del ministro Luis Caputo: contener el dólar sin repetir los errores de 2018. ¿Qué margen tiene el Gobierno para seguir interviniendo?
“Esta vez no es lo mismo, no aplica el ‘ya la vimos’. Esto no pasó nunca”. El jueves, el ministro de Economía, Luis Caputo, intentaba refutar la sensación de figurita repetida que hay entre empresarios que no se deciden a invertir. Quizás le diga lo mismo al Fondo. Si el FMI firma el nuevo acuerdo en los términos que quiere Argentina (con amplio margen de intervención en el mercado de cambios oficial y paralelo), repetirá lo que hizo en 2018, cuando Caputo reemplazó a Federico Sturzenegger en el Banco Central y usó el préstamo como fuego discrecional para intentar contener la corrida cambiaria.
El Fondo fue muy crítico de aquel episodio en distintos documentos que emitió tanto el staff técnico como su Oficina de Evaluación Independiente (OEI). La OEI es el auditor semi autónomo del Fondo. Tiene más libertad para criticar la acción del organismo. Pero, en última instancia, responde a los votos del directorio. Entre otras cosas, criticó la lectura optimista sobre el contexto económico, la intervención en el tipo de cambio más allá de lo acordado, la laxitud de los controles y la mala lectura sobre el apoyo político y social que había para implementar un programa tutelado por el FMI por hasta USD 57.000 millones, o 1227% de la cuota que le correspondía a Argentina.
Vale la pena recuperar extractos de esos documentos. En diciembre de 2021, el staff técnico publicó la evaluación ex post del programa que había firmado Mauricio Macri, en junio de 2018, revisado y ampliado en septiembre de ese año. Las evaluaciones ex post funcionan como un punto y aparte para cerrar el vínculo con un gobierno y allanar el camino en la negociación con el siguiente. Aquel ex post contó con la negociación del entonces ministro de Economía, Martín Guzmán, y de quien era el representante ante el FMI, Sergio Chodos. Buscaban enfatizar que los dólares que prestó el FMI se usaron para darle salida a capitales especulativos, entre otros puntos. Era una manera de mejorar la posición argentina para el nuevo acuerdo.
Pero la letra es del staff y el aval, en definitiva, del directorio. “Los directores lamentaron que el programa de 2018 no cumpliera con sus objetivos de restablecer la confianza del mercado, reducir los desequilibrios externos y fiscales, reducir la inflación y proteger a los segmentos más vulnerables de la población”, se lee en esa evaluación ex post. “Los directores señalaron que las líneas rojas del gobierno de entonces (es decir los puntos innegociables desde el lado argentino) sobre ciertas políticas pueden haber descartado medidas potencialmente críticas para el programa. Entre esas medidas se encontraban una operación de deuda y el uso de medidas de gestión de flujos de capital”. Traducido: el gobierno de Macri no quiso renegociar deuda con acreedores privados ni reponer controles de capitales para frenar la salida de divisas.
Las ventas del Banco Central
El Artículo VI del convenio constitutivo del FMI establece que “ningún país miembro podrá utilizar los recursos generales del Fondo para hacer frente a una salida considerable o continua de capital, y el Fondo podrá pedir al país miembro que adopte medidas de control para evitar
que los recursos generales del Fondo se destinen a tal fin”. La discusión sobre su incumplimiento estuvo desde el primer día. El Fondo siempre negó haber forzado su estatuto, pero dejó abierta la interpretación.
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Sumate“El programa especificó límites a la intervención en el mercado de cambios por parte del Banco Central”, recordó el documento de evaluación ex post. “Entre agosto y septiembre de 2018, el Banco Central excedió esos límites con intervenciones ad hoc. Como resultado, las reservas internacionales netas cayeron debajo del piso establecido para septiembre”, continuó. Fueron los meses en que Caputo manejaba el Banco Central y buscaba contener la corrida con ventas de divisas. Caputo debió renunciar al relanzar el programa, en septiembre. “A pesar de las intervenciones cambiarias más allá de las disposiciones del programa, el tipo de cambio continuó depreciándose, aumentando la inflación y el valor en pesos de la deuda pública y debilitando los ingresos reales, especialmente de los pobres”, sostuvo el Fondo.
La OEI, en un documento que publicó en diciembre de 2024, fue más allá. “El programa inicial comprometía a las autoridades a mantener un tipo de cambio flotante con ‘ventas de divisas muy limitadas’, pero su implementación resultaría difícil. En la medida en que continuaran las salidas de capitales, las autoridades sólo tenían dos opciones a corto plazo: imponer controles de capitales (inaceptables para la administración) o dejar que el tipo de cambio se ajustara a un nuevo equilibrio”, afirmó. “Cuando el peso se depreció más allá de lo que las autoridades consideraban tolerable, la intervención continuó más allá de los límites acordados”, continuó. “Una interpretación de los interesados externos fue que el FMI había subestimado la aversión de las autoridades a la depreciación. La fuerte correlación entre el tipo de cambio y la percepción nacional de la economía respalda esta opinión”, sostuvo.
La OEI no opinó sobre si esa venta de divisas violó los estatutos del Fondo, pero trajo los argumentos del Departamento Jurídico del FMI. “El personal y la administración evaluaron que el uso de los recursos del Fondo no violaba el Convenio Constitutivo del FMI, que prohíbe el uso de los recursos del Fondo para hacer frente a una salida de capital grande o sostenida. El Departamento Jurídico del FMI se adhirió al precedente según el cual la determinación de lo que constituye una salida de capital ‘grande o sostenida’ se hace de acuerdo con cada programa específico. En consecuencia, en la medida en que un programa esté diseñado para acumular reservas mediante la catalización de la confianza de los inversores, el programa no violaría el Artículo VI del Convenio Constitutivo”, aseveró.
“Presión política”
Los auditores pusieron otros reparos y hablaron de injerencias políticas. “La significativa presión política ejercida por parte de los miembros afectó las discusiones sobre el programa, aunque la evidencia indica que el Management actuó como un amortiguador para el staff”, indicó la OEI. “La percepción era que el Management estaba convencido desde el principio de la importancia de apoyar a la Argentina. El Management también estuvo muy involucrado en las negociaciones y el diseño del programa”, prosiguió. Y reflejó la sospecha: “Algunos también pensaron, por las mismas razones, que la decisión de otorgar el préstamo se había tomado en mayo y que el diseño del programa y la justificación del cumplimiento de los criterios del PAE (N. de la R.: Programa de Acceso Excepcional) eran ingeniería inversa”. Es decir, que se intentó acomodar el programa a la decisión política de prestar. La OEI, sin embargo, no encontró “evidencia” para denunciar este supuesto.
En otro documento, que engloba al caso argentino con otros programas de acceso excepcional, la OEI es crítica con la manera en que se definen los criterios de acceso. “Fuera del Fondo, existe una fuerte percepción de presiones políticas en algunos casos de alto perfil”, relató. “A nivel interno, esta percepción es compartida por muchos y el análisis para esta evaluación confirma que las presiones sobre el personal y la administración, ejercidas directa o indirectamente, fueron fuertes en los casos de alto riesgo”, estableció, en su Reporte Anual, en diciembre de 2024, junto con la publicación del caso argentino.
Y continuó: “En varios casos, como Argentina (2018) y Grecia (2010), hubo fuertes opiniones discrepantes entre el personal sobre el cumplimiento sustantivo del PAE y la forma en que se manejaban los procesos de toma de decisiones. Finalmente, esas opiniones fueron resueltas por el Management en ejercicio de sus prerrogativas”.
La OEI hace hincapié en la manera en que se cumplen o no los cuatro criterios de acceso excepcional que destraban desembolsos que exceden la cuota: un fuerte desequilibrio en la balanza de pagos, la sostenibilidad de la deuda, el acceso a los mercados y las perspectivas de éxito del programa.
La falta de apoyo y la ley
Sobre la deuda, consideró que la evaluación inicial de que la deuda era sostenible con “alta probabilidad” era confusa y que fue empeorando. Sobre las perspectivas de éxito, habló de lecturas optimistas y vinculó el fracaso del programa con la falta de apoyo político y social.
Para evitar esto último, el programa de Alberto Fernández y Martín Guzmán buscó el apoyo del Congreso. Primero, con la Ley de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda, que obliga al Ejecutivo a conseguir la aprobación expresa de cualquier programa que se firme con el FMI. El objetivo quedó trunco desde el vamos, cuando el Gobierno envió el acuerdo con el Fondo de marzo de 2022 y partió a la bancada oficialista. El FMI recogió ese episodio en la evaluación ex post de ese entendimiento, también muy crítica con la gestión de Sergio Massa. Ironía: el representante de Milei en el Fondo es Leonardo Madcur, exjefe de Gabinete de Massa en el Ministerio de Economía.
Pero la “ley Guzmán” tenía el objetivo de darle sustento político al acuerdo, que es algo que el FMI considera clave para su éxito. La decisión del Gobierno de emitir un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) que autorice el eventual nuevo acuerdo va a contramano de ese texto. Complementa a otro tironeo legal: la decisión del Ejecutivo de gobernar sin ley de Presupuesto aprobada lo deja sin las autorizaciones de endeudamiento que el Poder Legislativo fija para cada año. Este doble requerimiento legal queda flojo de papeles.
«Asegurar el apoyo del Congreso es una decisión de las autoridades, tal como lo establece la legislación interna argentina. Y al mismo tiempo, por supuesto, un amplio apoyo político y social puede mejorar la implementación del programa”, recordó este jueves la portavoz del Fondo, Julie Kozack. Conoce el paño: fue la cara del FMI en la negociación del programa de Facilidades Extendidas que firmó Guzmán.
Todo este corpus de evaluaciones, auditorías y marcos legales antecede al nuevo acuerdo con el FMI. Hasta este fin de semana, el nuevo entendimiento seguía sin alcanzarse, a pesar de los anuncios del Ejecutivo. Caputo dijo que esperaban tener el nuevo programa durante el primer cuatrimestre. Para entonces, ya habrá vendido en el mercado paralelo más de los USD 1500 millones que lleva entregados desde que inició 2025. Se desconoce, aún, el monto del programa y qué capacidad de acción le quedará al Ejecutivo para seguir interviniendo en el mercado de cambios.