Geopolítica de Tierra del Fuego: unos pocos peligros sensatos

A la hora de justificar el régimen de promoción de Tierra del Fuego, es común escuchar invocaciones a la geopolítica. Tiene sentido. En unas pocas décadas, Argentina logró poblar una provincia inhóspita y estratégica. Pero las condiciones que justificaron esa política cambiaron radicalmente y el régimen ya no sirve a los desafíos actuales del país en materia de defensa y soberanía. Por eso, es necesario redistribuir los recursos destinados a la provincia a la luz de una estrategia más eficaz para el Atlántico Sur y la proyección antártica.

Poder y población

Durante el Gobierno de facto de Alejandro Agustín Lanusse, cuando se aprobó la Ley 19.640 de promoción, el entonces territorio nacional de Tierra del Fuego tenía -de acuerdo al Censo de 1970- algo más de 13 mil habitantes permanentes. En el último censo, la población de la provincia, que abarca también las islas ocupadas por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, sobre las que Argentina no ejerce su soberanía, 185 mil personas habitaban en la Isla Grande de Tierra del Fuego. El crecimiento fue exponencial, y la población superó así la de la región chilena de Magallanes, que se concentra en más del 70% en Punta Arenas, en la porción continental de Chile, y fuera de la isla. La población se duplicó entre los censos de 1970 y 1980, y 1980 y 1991. Entre 1991 y 2001, en el marco de la peor crisis económica de la historia, y tras un ciclo de apreciación y apertura, la población creció cerca del 30%, un orden similar al que se produjo en el marco de la recuperación entre 2001 y 2010. Entre 2010 y 2022, el crecimiento poblacional fue del 50%. En términos de sus ingresos por habitante, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur es la segunda provincia más rica del país, sólo superada por la Ciudad de Buenos Aires, la capital federal. Al momento de su sanción -y antes, al dictarse el régimen de zona franca- el objetivo de poblar la provincia, cuyas condiciones australes y de aislamiento la hacían particularmente hostil, aparecía como un desafío incierto. Hoy, podemos decir que el objetivo fue cumplido. Un éxito respecto del que, sin embargo, caben matices. 

Territorio y población son comúnmente señalados como atributos de poder de los estados. Abundan los ejemplos de ventajas diversas que se otorgaron a distintas regiones para promover su poblamiento, en función de diversos objetivos políticos legítimos de los estados, que superan los meros cálculos de conveniencia económica. La ocupación territorial de los Estados Unidos, con la expansión de su población hacia el oeste, se propagó, además de con la violencia, junto a la promesa de tierras, recursos y oportunidades para quienes poblaran los nuevos dominios. Hoy, fuera de cierta hostilidad en los viejos desiertos hacia la función fiscal, no existen ventajas federales especiales para vivir en esos territorios respecto de otros. Manaos, en la Amazonía brasilera, conserva un régimen de promoción relativamente similar al fueguino, aunque con un mercado cuya escala es muchísimo mayor. En cualquier caso, el fundamento de ocupación y población del territorio se mantiene. El llamado argumento geopolítico parecería entonces difícil de contradecir en el caso fueguino. Sin embargo, y como tantas veces, el fondo es bastante más complejo. La mera invocación de la geopolítica obliga a considerar otros argumentos distintos de la eficiencia económica, pero no debería bastar, por sí misma, para darlos por válidos.

Tierra del Fuego y los conflictos con Chile

En 1972, Argentina tenía una provincia despoblada y una situación limítrofe con Chile que, lejos de estar resuelta, nos pondría, menos de una década después, al borde de una guerra cuyo epicentro sería el Canal de Beagle, inmediatamente al sur de la Isla Grande de Tierra del Fuego. La importancia estratégica de la isla, para las hipótesis de conflicto existentes, era evidente. La hipótesis de conflicto con Chile, además, suponía, en las hipótesis de los planificadores militares argentinos, la posibilidad de un conflicto regional que involucrara también intervenciones de Perú, Bolivia, Ecuador y Brasil. La importancia de la población de la isla, como atributo de poder en una región en la que Punta Arenas ocupaba un lugar clave, no podía ser dejada de lado en el marco de la planificación estratégica. 

A pesar de algunos planteos irredentistas que existen a ambos lados de la cordillera, acaso con más fuerza en Chile, nuestros países cerraron el conflicto por el Beagle en el 84 y entraron al siglo XXI sin ninguna cuestión limítrofe pendiente a nivel continental. Ambos países comparten la Fuerza de Paz combinada Cruz del Sur, una fuerza militar binacional que consolida una relación que es cercana en todos los ámbitos, con Chile presentando en diversas ocasiones el reclamo argentino por las Islas Malvinas en Naciones Unidas, y dando al país un respaldo sostenido a nivel diplomático que mantuvieron todos los gobiernos democráticos, incluyendo los dos ciclos de gobiernos de centroderecha de Sebastián Piñera. Con Brasil, el otro gran competidor regional que tenía la Argentina, la relación estratégica se ha convertido en la más importante que mantiene nuestro país a nivel global, con una cercanía que excede, con mucho, los vaivenes políticos. Por supuesto, nadie puede ser ingenuo respecto de la transitoriedad de los intereses en las relaciones internacionales, pero es muchísimo peor hacer caso omiso a cambios que son indudablemente estructurales y que requieren de una reconfiguración hoy inimaginable en el mediano plazo para materializarse. Por decirlo de otro modo, es posible que los generales franceses piensen cada tanto en Alsacia y Lorena, pero quien hoy hiciese una planificación estratégica allí como si estuviéramos en 1938 y Alemania fuera un peligro inminente sería considerado un idiota. 

Proyección antártica y Malvinas

La planificación estratégica Argentina hoy tiene, en cambio, entre sus principales desafíos la proyección marítima en el Atlántico Sur y la continuada ocupación que, desde 1833, ejerce el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre nuestras Islas Malvinas, así como las islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur y espacios marítimos circundantes. Argentina necesita refrendar su presencia en relación al territorio antártico y forzar al Reino Unido a retomar las negociaciones diplomáticas de soberanía, tal como existieron entre 1966 y la desastrosa operación bélica de 1982. El régimen de promoción industrial de Tierra del Fuego, de acuerdo a quienes utilizan la geopolítica como fundamento, sería un componente vertebral de la estrategia nacional tanto en uno como en otro objetivo, antártico y malvinense. De ser sincera, la justificación confunde el problema. Sin una hipótesis de invasión de la Isla Grande de Tierra del Fuego, que hoy no aparece ni en los cálculos estratégicos argentinos ni en posicionamiento alguno del Reino Unido, la cantidad de población de la isla no parece un activo relevante para forzar la posición británica. La pregunta relevante, de hecho, es la contraria: ¿cómo puede el Reino Unido sostener una ocupación ininterrumpida en unas islas con una población permanente -excluyendo el personal militar- de alrededor de tres mil habitantes y una economía diez veces menor a la de La Rioja, la provincia con menor participación en el PBI nacional?

Hay varias respuestas relevantes que pueden ensayarse. La primera es, obviamente, la cantidad y calidad del despliegue militar británico, que incluye una base conjunta del ejército, la marina y la fuerza aérea británicas, equipadas con infraestructuras y equipamientos de patrullaje y combate avanzados, y un contingente de personal rotativo cuyo tamaño estimado ronda los 1.500 efectivos en cualquier momento del año. Junto con ello, las islas han logrado fortalecer su economía a partir de la explotación de licencias de pesca que, a partir de la guerra, ejerce agresivamente el gobierno local de ocupación. Malvinas tiene una riqueza per cápita de más de 90 mil dólares, que permite al Reino Unido mantener a las islas artificialmente aisladas del continente a costos relativamente reducidos. Una eventual explotación petrolera marítima en aguas malvinenses, de ser viable, haría aún más ventajosa la ecuación. Otro factor relevante es la riqueza relativa no a nivel de los territorios, sino a nivel nacional: la economía del Reino Unido. En términos nominales, la economía británica es cinco veces superior a la de Argentina, lo cual hace más accesible económicamente cualquier despliegue. La población cumple un rol, en la medida que provee al Gobierno británico con el insostenible argumento de la “autodeterminación” de los isleños, por lo que tras un fuerte declive poblacional en las décadas del 60 y 70, el Gobierno británico promovió luego de la guerra la inmigración a las islas bajo estrictos controles discriminatorios.

Los costos políticos del status quo

No queda claro cómo el subrégimen industrial podría ayudar al país a enfrentar estas circunstancias y volver a sentar al Reino Unido en la mesa de negociaciones, pero conviene hacer algunos señalamientos. Como señalan Mariana Altieri y Ezequiel Magnani, la política de defensa es la más importante a la hora de generar costos a la potencia ocupante por la usurpación de las islas. Los datos del Stockholm International Peace Research indican que Argentina invierte cerca del 0,7% del PBI en defensa nacional, un número que no sólo es muy inferior a -por ejemplo- el 2% al que se han comprometido como piso los países de la OTAN, sino a lo que gastan nuestros vecinos, Brasil y Chile, en sus Fuerzas Armadas. De acuerdo al análisis de FUNDAR, que es conservador en la medida en que no incluye los cálculos de impuestos a las Ganancias y al Cheque, el gasto fiscal de las exenciones del subrégimen industrial fueguino equivale al 0,22% del PBI, o lo que es lo mismo, más del 30% de lo calculado para el total del gasto de defensa. No sólo eso, el subrégimen, particularmente en tecnologías de telecomunicaciones, impone cargas no sólo en materia fiscal, sino también para millones de ciudadanos en su rol de consumidores, que pagan un sobrecosto por productos cuyo componente nacional es prácticamente nulo. Esto convierte al régimen de promoción en una política cuya sostenibilidad está constantemente amenazada en términos de cohesión social, dada la inevitable comparación con los precios de los mismos productos en países vecinos y las marcadas desigualdades que impone respecto de quienes acceden a traerlos del extranjero. 

El sistema tiene, además, otros costos ocultos. La oposición a otras actividades económicas, que convirtió a Tierra del Fuego, por ejemplo, en la primera jurisdicción en el mundo en prohibir la cría de salmones, es un efecto colateral del sostenimiento de actividades sin beneficios productivos para el país, a pesar de ser la política industrial más cara y sostenida llevada adelante por el Estado argentino. 

Una mirada de futuro

En términos geopolíticos, el desarrollo de Tierra del Fuego sigue siendo central para la proyección atlántica y antártica argentina, incluyendo la recuperación de las Islas Malvinas. Lamentablemente, el régimen de promoción, cumplidos los objetivos que le dieron origen y con circunstancias muy distintas a las de aquel entonces, no contribuye a resolver las cuestiones geopolíticas que el país debe enfrentar en el presente, y las que deberá enfrentar en el futuro. En este contexto, una reorientación de los recursos invertidos en el subrégimen industrial, particularmente en la producción de celulares, podría contribuir a mejorar la política pública vinculada a las necesidades estratégicas, y aumentar el consenso social sobre el gasto destinado a la isla. 

Apenas a modo de ejemplo: la promoción destinada a la actividad naval, cuya importancia es dual y en cuyo desarrollo el país lleva décadas perdiendo terreno, ofrece posibilidades relevantes. La construcción de infraestructuras, -muy atrasadas respecto de las necesidades de la provincia-, incluyendo el turismo, pero sin que sea en modo alguno la preocupación principal, también podrían representar una fuente de desarrollo para la provincia. La conexión terrestre de Tierra del Fuego con el territorio continental argentino sigue siendo una deuda pendiente, así como el desarrollo de la capacidad portuaria. En términos estrictos de defensa, los recursos podrían destinarse a un reequipamiento muy significativo de las capacidades de nuestras Fuerzas Armadas junto a un vigoroso despliegue local que integre al instrumento militar y el sistema científico tecnológico de cara a aumentar tanto la presencia argentina en el Atlántico Sur como sus capacidades disuasorias. Cualquier despliegue de estas características tendría también efectos dinamizadores sobre las economías locales, que podría compensar una eventual pérdida por efecto de la reorientación de recursos destinados al subrégimen.

Por último, hay que señalar que no actuar, y defender el status quo tiene también costos, potencialmente muy dañinos. La deslegitimación del régimen de promoción por los costos que impone a la población en general puede redundar en una justificación para quienes, desde una mirada puramente economicista y despojada de cualquier noción de interés nacional, se desentienda de la provincia, de sus habitantes y de los reclamos irrenunciables argentinos, tanto en Malvinas como en la Antártida o aún peor, abran pie a que sean estados extranjeros quienes encaren algunas de las obras cuyo costo argentina no asuma, desde puertos a bases militares, y nos encontremos con un país cuyo territorio se convierta en parte del teatro de operaciones o de disputa potencial de terceros estados.