El régimen de promoción de Tierra del Fuego, un caso de grises

Criticado y defendido, la política de Estado productiva para la provincia más austral del país requiere alejarse de los extremos y analizar, con datos, qué desafíos tiene por delante y qué éxitos acumula.

Hola, ¿cómo estás? Si estás muriendo de calor tanto o más que yo, la entrega de hoy es justo lo que necesitás. Vamos a hablar de un lugar que queda bien al sur, con muchas montañas, bosques y donde está fresquito gran parte del año: Tierra del Fuego. Nos enfocaremos en particular en el subrégimen industrial que provee casi la totalidad de los celulares, televisores y aire acondicionados del país. 

¿Por qué vamos a hablar de esto? La Ley Ómnibus (qepd) y el mega DNU tienen por fundamento, según el propio Gobierno, la necesidad de liberar las fuerzas del mercado para alcanzar los mejores resultados económicos. Bajo ese pretexto avanzan sobre cientos de aspectos de la vida cotidiana, excepto sobre algunos regímenes económicos que llamativamente no aparecen ni mencionados. Uno de ellos es el régimen de promoción de Tierra del Fuego.

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Más allá del mar habrá un lugar donde la industria cada mañana brille más  

Hace poco más de 50 años se sancionó la Ley 19.640, que le dio el encuadre general al régimen de promoción de la provincia de Tierra del Fuego. Por esos tiempos también se sancionaron otras leyes similares que buscaron modificar la estructura geográfica de la industria y de la economía argentina. Se promovieron otras provincias como Catamarca, La Rioja, San Juan, San Luis, a la vez que se desincentivó la locación industrial en la Ciudad de Buenos Aires. Es decir, el régimen fueguino no fue un caso aislado, sino uno más de varios intentos por reconfigurar el territorio de nuestro país. Hoy, provincia de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe explican el 69% del producto argentino; en 1973, el 84%; y en 1994, el 80%. Si bien estos cambios no pueden atribuirse directamente a los regímenes de promoción, sí era notable la necesidad de reconfigurar parte de la matriz productiva. 

A grandes rasgos, la estructura de los distintos regímenes sancionados era similar: se intentó estimular la locación en zonas periféricas –desde una mirada productivista– del país, a través de exenciones impositivas, reducción de aranceles, cupos a la importación de ciertos bienes, aranceles aduaneros, entre otras. En síntesis, se intentó volver más competitivas a estas provincias frente a la ventaja natural de ubicarse en los grandes centros urbanos con mayor disponibilidad de mano de obra capacitada, un acceso más sencillo a los mercados de consumo y más cercanos a las aduanas importantes. 

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Pero, Tierra del Fuego suma algunos condimentos más. La ley de 1972 no fue el primer intento por poblar la isla, antes se había instalado una cárcel –donde estuvo el Petizo Orejudo– en un intento por imitar el tipo de colonización británica sobre Australia y se estimuló la gran propiedad rural en la zona norte de la isla. En varias oportunidades más se planteó qué hacer con esa zona, pero en muchos casos se consideró imposible poblarla. ¿Por qué? Hace frío y está lejos de casa (del centro del país, donde atiende Dios). 

Para mediados del siglo XX la relación con Chile se puso un poco más álgida, así es como empieza el otro gran punto que llevó a consolidar a Tierra del Fuego como un objetivo de la política productiva: la geopolítica. Pese a que hubo varios encontronazos con nuestros vecinos cordilleranos, el punto de inflexión fue en 1977, cuando el Reino Unido arbitra a favor de Chile sobre la soberanía de parte del territorio que circunda el Canal Beagle, lo que nos llevó a amagar con una guerra con el país vecino. A eso se sumó unos años después la guerra de Malvinas, así que la zona estaba un tanto crispada. 

Más allá de los conflictos puntuales, su cercanía a la Antártida y la existencia de un paso internacional en sus proximidades configuran al territorio de Tierra del Fuego como un sitio clave para quienes consideran el escenario geopolítico. Que Inglaterra y la OTAN tengan una base militar allí no hace más que reforzar esta cuestión. Pero, este newsletter no es de política internacional, así que sigamos con lo nuestro. 

¿Cuándo empezó efectivamente la migración hacia la isla? Pese a que la ley se sancionó en 1972, recién con el gobierno militar de 1976 se le dio más relevancia a esa promoción industrial. Las primeras inversiones importantes comenzaron en 1978 en el marco de la reforma económica de la dictadura y de la sustitución de la televisión en blanco y negro por la televisión a color que obligó a cambiar los procesos productivos, que dio impulso a la industria electrónica de la provincia.

La constitución del régimen de promoción actual tiene su origen en la ley de 1972, pero no permanece inalterada. Tal como relevaron Silvina Romano, Rodrigo Kataishi y Laura Durán, a lo largo de estos 50 años –y hasta 2018– la afectaron 2.421 modificaciones mediante leyes, resoluciones y decretos. En algunos casos, fueron cambios más leves referidos a la actualización, mientras que otros tuvieron impactos más profundos como la autorización para producir nuevos productos o la apertura y cierre del registro de empresas autorizadas a recibir las compensaciones.   

Antes de pasar a la especificidad productiva del subrégimen industrial, te preguntarás si funcionó todo esto. Para el objetivo de incrementar la producción, la población y el empleo en la zona, sin duda cumplió con lo buscado. La población pasó de 13 mil personas en 1970 a 185 mil en la actualidad, es decir se multiplicó casi por 14, mientras que la población argentina en el mismo período se duplicó. El aporte al PBI de la provincia se estimaba en 0,3% previo al régimen y ahora ronda el 0,9% y el empleo acompañó también esta dinámica: entre 1996 y 2015 fue la provincia que más puestos de trabajo generó, aunque en los años siguientes cayó un poco, como veremos a continuación.

Sub-Zero o el subrégimen industrial bajo cero

Si tenés un televisor, un celular, un aire acondicionado o una notebook de hace unos años, lo más probable es que te hayas cruzado en algún momento con la etiqueta que indica que el producto proviene de Tierra del Fuego. Justamente, la electrónica es la industria clave dentro del régimen –que excede a este sector en particular– y la que trae una discusión eterna al debate público cada tanto. 

Los detractores indican su alto costo fiscal y el freno de las importaciones de bienes ya elaborados que afectan al consumidor por la falta de variedad y por el precio –aunque esto no es del todo claro–. Quienes reivindican sin reparo al régimen industrial subrayan la cuestión geopolítica y la necesidad de sostener los puestos de trabajo de la población. Pero, hay puntos medios. Antes de pasar a desarrollarlo, veamos un poco de qué se trata todo esto. 

El régimen de promoción de Tierra del Fuego habilita una serie de beneficios fiscales y aduaneros para las actividades que se realizan en el territorio. Por ejemplo, no se paga el IVA en las compras, ni aranceles a la importación –es una zona franca–. Pero, además de ese tratamiento especial que tienen todos sus habitantes, dado que habitan una región alejada e inhóspita, se combina con el Subrégimen Industrial, encargado de regular la entrada de productos elaborados o que son transformados sustancialmente en la isla hacia el territorio continental de Argentina. ¿Por qué? Como las ventas en la isla no pagan IVA, pero en el resto del país sí lo hacen, cuando una empresa de allá comercializa dentro del continente se le compensa el valor tributado. 

Un estudio realizado por Fundar, con la codirección de Juan Carlos Hallak, identificó una serie de problemáticas con respecto a esta parte del régimen que regula a un grupo cada vez más concentrado de empresas, ya que sólo pueden ingresar empresas autorizadas por la Secretaría de Industria. 

En primer lugar, la devolución del IVA a estas firmas depende del monto facturado. Es decir, no importa la cantidad de insumos importados que se requieran para fabricar el producto, el beneficio será el mismo. Esto se traduce en que no hay incentivos para agregar más valor nacional a los productos, ya que en muchos casos se ingresan los kits ya fabricados por empresas tecnológicas internacionales y acá se arma el producto. No se favorece a quienes logran fabricar partes dentro de sus propias fábricas, ni tampoco a aquellos que logran sustituir insumos importados por nacionales, sino que todos reciben el mismo proporcional por el monto vendido.  

En segundo lugar, no existen incentivos diferenciales para exportar la producción. A diferencia de lo que ocurre en el resto del país, donde las empresas que exportan pueden solicitar la devolución del IVA, ya que se trata de un impuesto interno, las firmas de la isla ya cuentan con esa devolución por vender en el mercado interno. Por lo tanto, les resulta igual de conveniente tener garantizado el mercado interno –que además no importa esos bienes terminados– que competir internacionalmente. Entonces no existe la competencia con la producción extranjera y no se genera un incentivo a la adecuación tecnológica ni a adoptar procesos más eficientes. 

Por último, en los documentos de Fundar se estimó que, porque el Estado decide sostener el subrégimen industrial, pierde de recaudar U$S 1.070 millones por año, según el costo en particular bajo diferentes escenarios. Los investigadores llegan a esto a partir de calcular cuánto se dejaría de recaudar si no se produjera nada bajo el subrégimen, pero sí se importara con la misma alícuota impositiva que tiene el resto de productos en el país. 

¿Es todo negativo? No, para nada. Los autores también señalan que en algunos rubros, como en el armado de televisores y de aires acondicionados, se han generado capacidades que no se encuentran en otras partes del país. Esto se debe a que, a diferencia de lo que señalan los detractores, las empresas no se encargan sólo de juntar partes como si fueran LEGOs, sino que hay procesos productivos similares a los de otras partes del mundo, se le añaden los componentes a las placas bases de los televisores y hay procesos metalúrgicos en la fabricación de aires acondicionados. Es decir, hay cuestiones más complejas de las que se suelen mencionar en el debate público que con los estímulos correctos podrían dirigirse hacia otros rubros y mejorar el régimen. Te dejo este video donde recorren una fábrica, siempre está bueno ver este tipo de cosas. 

Ahora bien, no todos los productos que se fabrican tienen el mismo peso en el subrégimen ni la misma complejidad productiva. Tal como señalan en el estudio de Fundar, la mayor parte del empleo y de la producción del subrégimen industrial corresponde a la industria electrónica. Pero, incluso hacia dentro de esta industria existen diferencias significativas. Mientras que los celulares tienen un menor valor agregado, casi todo se importa y las placas base de los productos ya están elaboradas, en el caso de los televisores y los aires acondicionados el proceso productivo –como te comentaba un poco más arriba– es más complicado, por lo que el valor agregado es mayor y la ganancia de capacidades aprovechables en otros sectores es más grande. Si te interesa podés ver la página 20 de este documento de la serie de Fundar. 

Sal de ahí Argentina, Argentina  

Como habrás visto, el régimen tiene cosas positivas, negativas y sus mejorables. Por eso, las posiciones blanco y negro que suelen tomar el debate público no son muy productivas y facilitan el estancamiento de las decisiones de política (a lo que se suman vínculos entre los dueños de las empresas beneficiarias y los principales partidos políticos) . 

Por este motivo, hablamos con Tomás Bril Mascarenhas (TBM) y Leonardo Park (LP), dos de los autores de estos documentos, sobre la propuesta que realizó Fundar para reformular el régimen.  

NS: Propusieron una salida gradual del subrégimen ¿en qué consistiría?

LP: Nuestra propuesta consiste en cobrar gradualmente el IVA a los insumos importados, manteniendo la exención del IVA por el valor agregado en el país. Este cambio tiene por objetivo dejar de premiar el valor agregado en el exterior para que solamente se deje premiando al valor agregado en territorio nacional. 

Con respecto a los aranceles, nuestra propuesta consiste en restituir gradualmente el cobro de aranceles a la importación junto con la tasa estadística que pagan las importaciones. En este caso, los bienes producidos en Tierra del Fuego terminarían teniendo la misma protección efectiva que otorga el escalonamiento arancelario que tienen actualmente los bienes producidos en el continente. 

Vale aclarar que todo esto se da en el marco de un programa de transformación de once años. 

NS: ¿Cuáles son los sectores con mayor potencialidad para estimular la economía de Tierra del Fuego más allá del subrégimen?

TBM: Tierra del Fuego tiene un enorme potencial para ampliar su matriz productiva, al menos en cinco sectores: el turismo; la economía del conocimiento; la energía y petroquímica; la infraestructura portuaria y polo logístico Antártico; y el polo académico y científico. Pero para que los sectores incipientes despeguen se requiere combinar políticas específicas con otras transversales, que estimulen el ecosistema emprendedor que le dé impulso a estas actividades y otras políticas que atiendan los problemas de infraestructura urbana y habitacional. 

Para darte algunos ejemplos concretos, la industria del software tiene un potencial de desarrollo regional que actualmente se encuentra subexplotado en Argentina. Hay algunas experiencias de fuerte crecimiento -y planificado en algunos casos- de la industria en centros alejados de Buenos Aires, como Tandil y Bariloche, e incluso empresas como Globant han abierto oficinas en Ushuaia, pero para que esto ocurra a otra escala y a otra velocidad en Tierra del Fuego es necesario facilitar el acceso a una vivienda y a otros servicios que vuelvan a la provincia un lugar atractivo para quienes quieran desarrollar una vida ahí dentro del sector. Es decir, no hay política productiva sin política habitacional en este caso. Otro ejemplo es el potencial que tiene la provincia para desarrollar el hidrógeno verde y las explotaciones de gas offshore, algo que puede consolidar los ingresos provinciales y generar puestos de trabajo calificados, aunque suelen ser actividades menos intensivas en empleo. La mejora y ampliación de un polo logístico y portuario es clave, ya que es una zona con una ubicación estratégica. De igual manera, es un espacio internacionalmente atractivo a la hora de comprender los efectos del cambio climático, los océanos y la Antártida, por lo que resulta necesario potenciar el sistema científico y tecnológico en la provincia. Finalmente, el sector del turismo puede generar muchísimo empleo, pero sabemos que hace falta política productiva para potenciarlo: no va a ocurrir automáticamente por dinámicas de mercado.

Bonus track

A continuación, algunas cosas que pueden interesarte 

  • La semana pasada hablamos de las leyes ambientales y la Ley Ómnibus. Acá lo desarrollaron más Anabel Marín y Gabriel Palazzo;
  • Un poco más alejado de nuestros temas, pero con impacto futuro sobre la economía, Nuria Illán analizó los posibles efectos de la desregulación en la educación privada en Gloria y Loor.

Finalmente, me gustó The Medium, una película tailandesa de posesiones que mezcla la religión y cultura local con una onda Proyecto Blair Witch. Es un poco larga, pero lo vale. 

Abrazo grande 

Nico

Escribo sobre temas de sectores y desarrollo productivo y trato, todo lo posible, de cruzarlo con datos. Me importa que estos sectores impulsen el bienestar social. Estudié economía en la UBA, estoy terminando una especialización en políticas sociales en UNTREF y arranqué una maestría en desarrollo económico en UNSAM.