A 80 años del primer Plan Quinquenal: entre la planificación y la dependencia

El 30 de septiembre de 1946, en la cámara baja del Congreso de la Nación, Juan Domingo Perón presentaba el primer Plan Quinquenal de su gobierno. Ocho décadas después, continúa siendo una hoja de ruta ineludible para pensar un desarrollo nacional integral y soberano. El plan debía ser concebido como una “obra de arte” que sólo podía realizarse en la medida que la comunidad organizada formara parte de su elaboración, ejecución y control.

Los planes quinquenales elaborados durante la primera y segunda presidencia de Perón marcaron un antes y un después en la historia de la planificación nacional con participación popular. Una evidencia de ello es que la Secretaría Técnica de Presidencia recibió más de 20.000 cartas dirigidas al mandatario, que contenían desde pequeñas demandas puntuales ligadas al desarrollo de espacios públicos a grandes ideas estratégicas para el desarrollo argentino. Proyectos de carácter científico, propuestas de políticas públicas, innovaciones tecnológicas para avanzar en determinadas acciones de gobierno, un conjunto de iniciativas que iban de la calle al palacio.

Este acontecimiento de participación ciudadana vía correspondencia en materia de planificación fue inédito en nuestro país. Vale destacar que los organismos estatales tenían la obligación de contestar cada una de las cartas y explicar los motivos por los cuales los proyectos podían ser aprobados o desaprobados. Incluso en la segunda opción el remitente contaba la posibilidad de discutir con el funcionario las modificaciones que debía realizar para lograr su ejecución. 

En su ensayo Perón es Planificación, Eric Calcagno plantea que la filosofía de la planificación peronista se inspiraba en la escuela francesa, cuya “esencia es la cuantificación indicativa de los objetivos a cumplir, de manera flexible, y no la escuela soviética, donde las metas eran taxativas e inflexibles.” Esta flexibilidad, un rasgo de la planificación popular, resultaba útil para intentar resolver tanto el problema de la dependencia como las cuestiones sociales de la pobreza y la exclusión. Pero a su vez les otorgaba un rol clave a las mediaciones propias de una comunidad organizada como los sindicatos, sociedades de fomento, unidades básicas, clubes, etc.

El sociólogo Horacio Gonzalez, en su texto Utopía y planificación, distinguía entre la planificación peronista y la llevada a cabo por el desarrollismo de Frondizi. Mientras que la primera estaba asociada a una utopía en tanto “real venidero”, se emparentaba con las nociones de “proyecto nacional” y “confianza colectiva”, “comunidad”, la segunda en cambio era fría y técnica. 

El eje ordenador de estos planes fue la justicia social. El primero, llevado a cabo durante el período 1947-1951, se basó en los diagnósticos realizados por el Consejo Nacional de Posguerra. Fue un plan ambicioso cuyo objetivo general era transformar aquel país agroexportador en uno agroindustrial, a partir de una economía centralizada, la creación de trabajo y la consolidación del Estado benefactor.

Sus pilares eran la realización de obras públicas a gran escala, inversiones directas en empresas estatales, créditos públicos y servicios esenciales, transformación de la estructura socioeconómica a partir de la expansión de la industria nacional, redistribución de la riqueza y capitalización de los recursos naturales, promoción de un importante mercado de consumo interno y políticas nacionalistas frente a los organismos internacionales.

Algunos ejemplos de estas políticas: nacionalización del Banco Central y de ENTEL; construcción de represas y canales para riego, obras de energía eléctrica, puentes y caminos en todo el país; creación de la Universidad Obrera (renombrada como Universidad Tecnológica Nacional luego de la destitución de Perón; cancelación de la deuda externa; estatización de los ferrocarriles; creación de la empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación, con la cual se llevó a cabo un programa de obras para la provisión de agua corriente y servicios cloacales; construcción de más de 350.000 viviendas populares; edificación de escuelas en todas las provincias argentinas, que incluyó colegios nacionales, escuelas normales, industriales, de Comercio y técnicas. 

Es interesante observar cómo aparece la cuestión de la épica en este tipo de planificación. En el plan hay amor y satisfacción. Por un lado, tiene una dimensión material al elevar el bienestar del pueblo argentino y, por el otro, es un plan que reafirma banderas de rebeldía. Se trata de un plan “rebelde” porque logra establecer un punto de intersección entre una planificación dura, técnica e institucional (al fin de cuentas, los cuadros profesionales fueron clave para lograr resultados óptimos) con una movilización popular que resignifica el plan como un modo de vida, en tanto acción colectiva insurgente. El plan fue  la herramienta para irrumpir en un país vedado por las élites criollas, fue el medio para destruir el statu quo.

De la planificación a la desplanificación

Cuando una comunidad no planifica pierde capacidad de decidir por sí misma, de proyectarse. Predominan la fragmentación y el desánimo. Planificar colectivamente es una necesidad histórica. Los grandes planes marcan un punto de inflexión, son clivajes que determinan un antes y un después. Las encrucijadas que imponen los acontecimientos políticos y económicos muchas veces se resuelven con planes que se convierten en imaginarios comunes y, luego, conforman una identidad. Son proyecciones y hasta epopeyas de tal magnitud que pueden constituir la idiosincrasia de una Nación.

Partimos de la siguiente premisa: lo primero que aleja a una planificación popular de una neoliberal es que la primera busca el desarrollo nacional. No son los mercados los que determinan el proyecto de país ni tampoco quienes imponen las condiciones para definir el rumbo. Por el contrario, el rol que ocupen debe estar sujeto a las necesidades del conjunto de la población para alcanzar mayores niveles de bienestar y calidad de vida, debe estar sujeto a potenciar los sectores estratégicos para promover el crecimiento económico, la inclusión social y el despliegue de nuestras capacidades productivas.

La contracara de un plan tampoco es un no-plan, sino que es, nada más y nada menos, que un plan digitado por otro o por otros. Si nos resignamos y no planificamos, en realidad nos estamos privando de nuestra capacidad de incidir en la realidad, de modificarla y de transformarla, de hacernos cargo de nuestras historias, de nuestras acciones y decisiones. Si no planificamos, nos planifican.

El pueblo argentino ha salido de las crisis planificando. En estas situaciones, la planificación no es una cuestión meramente técnica, académica o económica. Por el contrario, es profundamente política. Es un horizonte que logra sintetizar diversas demandas insatisfechas y seguir adelante con una hoja de ruta distinta. En nuestras luchas  por  independencia ya aparecen planes como “El Plan Inca” de Manuel Belgrano o “El plan Continental” de San Martín que tuvieron una doble función.

Por un lado se constituyeron como una utopía que movilizó deseos, emociones, imaginarios donde la épica tuvo un lugar predominante, desafiando adversidades para alcanzar la libertad. Por el otro lado, fueron respuestas a problemáticas reales que atravesaban los pueblos que se rebelaron contra la corona española. ¿Cómo construir un nuevo  gobierno? ¿Qué forma debía adoptar? ¿Cómo se logra la liberación continental? Eran preguntas que rondaban y a las que ambos planes daban respuestas tentativas.

Décadas más tarde, la Generación del 80, Domingo Faustino Sarmiento y Bartolomé Mitre, también se planteó planes en la construcción de un estado-nación. Planes importados a partir de una concepción eurocentrista basada en la lógica binaria de “civilización o barbarie”, pero que al fin de cuentas buscaban establecer un proyecto de país a partir de la promoción de un sistema estatal educativo, extensión del sistema de comunicación y transporte del país, distribución de tierras ociosas o creación de bibliotecas populares. El plan de Sarmiento para que las tierras públicas sean sometidas  a un régimen de distribución a la población que carece de hogar, visto a los ojos de hoy fue cuasi-revolucionario. Incluso el Plan Pinedo de 1940 fue una expresión impulsada por  una fracción de las élites que concedía cierta participación a los sectores populares  y hasta la nacionalización de servicios públicos para constituir un proyecto exportador alternativo.

Ahora bien, la particularidad del primer Plan Quinquenal fue, justamente que fueron los sujetos sociales excluidos en los planes importados por las élites criollas quienes  irrumpieron en el escenario nacional para tomar la planificación en sus propias manos, una planificación popular con un horizonte compartido. Y eso fue lo que abrió un camino para que en otros momentos de nuestra historia continuara vigente esta articulación entre actores estatales y no estatales.

Por ejemplo, luego de la última dictadura cívico-militar, los organismos de Derechos Humanos en conjunto con gran parte de la sociedad planificaron una serie de políticas públicas de largo plazo que han sido de vanguardia a nivel regional y global. O, post 2001, fueron las organizaciones barriales las que mejor conocían el territorio y llevaban al Estado programas claros, diseñados por objetivos y etapas precisas con las obras que hacían falta.

O en los últimos años, cuando los movimientos sociales debatieron en los territorios, hicieron asambleas y llevaron al Estado propuestas de planificación estratégica para urbanizar los barrios populares. Podríamos citar el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), una iniciativa de las organizaciones populares que luego se convirtió en política de estado a partir del  Decreto N° 819/2019 conforme lo definido en la Ley Nº 27.453

Si bien estas iniciativas surgieron principalmente desde la sociedad civil y luego articularon con el Estado, también puede ocurrir a la inversa: iniciativas que los gobiernos potencian y que al principio no cuentan con el aval o un consenso social significativo, pero que a lo largo de los años pasan a ser valoradas.

Por ejemplo, a partir del 2003 durante las presidencias de Néstor y Cristina Kirchner y con el respaldo de la comunidad científica, se iniciaron una serie de planes para lograr repatriación de científicos en el exterior, fortalecer el CONICET, apoyar la investigación, la innovación y el desarrollo científico y ampliar las becas para posgrados. Para finales del 2015, las políticas públicas dirigidas al sector de ciencia y tecnología contaban con un gran apoyo popular.

La planificación del Estado sin sujetos sociales que se involucren puede ser efectiva desde el punto de vista técnico pero absolutamente incompleta e inerte desde el punto de vista político. Es el saber popular articulado con el saber académico. De allí surgen las mejores políticas públicas para mejorar las condiciones de vida en los territorios. Existe el Estado y existen los individuos. Pero en el medio existen las mediaciones, organizaciones libres del pueblo, formas diversas que encuentra la comunidad para agruparse y organizarse. Creer que las planificaciones son transferencias del Estado hacia las personas negando el rol de las organizaciones es caer en la trampa neoliberal. Es desconocer nuestra rica historia de luchas y conquistas sociales. 

Por eso, los que planificaron para que otros no planifiquen son los que proponen un tipo de planificación basada en lógicas binarias y estructuras asimétricas. El éxito del plan de unos depende del fracaso del plan de otros. La planificación de unos sólo se puede concebir por la desplanificación de otros, por despojar a esos otros de cualquier intento serio de planificación propia; es el “lado B” de las planificaciones, aquellas que sólo pueden existir a través de la subordinación y la violencia.

En la última dictadura cívico militar, el menemismo, el gobierno de Mauricio Macri y la actual experiencia mileísta hubo un Estado muy presente. La desplanificación es parte de la presencia de un Estado liberal, desplanificar no significa no tener planes sino producirlos en función de los planes elaborados por otros, es renunciar a un proyecto de país integral. Es entregar cualquier tipo de soberanía a la planificación del capital. 

Planificar hasta que duela

En los últimos años se ha dedicado mucho tiempo a analizar la radicalización de las derechas, sus nuevos discursos y estrategias. Sin embargo, a los proyectos populares les sigue resultando difícil entusiasmar con nuevas utopías. El problema radica en que hoy pareciera haber más salidas por derecha que por izquierda. Paradójicamente, las nuevas derechas, con sus libertarios a la cabeza, logran presentarse como “outsiders”, “antisistemas” y configurar así una “épica rebelde”, mientras que las izquierdas, los progresismos y los proyectos populares quedan muchas veces atrapados en una suerte de statu quo políticamente correcto, incapaz de visualizar nuevos sujetos sociales e ir más allá de satisfacer demandas inmediatas.

Se trata de cambiar el tono de la conversación, de no convertirnos en “derechólogos” permanentes. Es urgente que tengamos la capacidad de denunciar, pero también de conectar con nuevas demandas y con la firme convicción de que es necesario elaborar proyectos de mediano y largo plazo que tengan la fuerza para discutirlo todo. Y “todo” es todo: desde nuestra democracia hasta la eficiencia del Estado, desde nuestra Constitución Nacional hasta una reforma laboral. Un elemento central de la batalla cultural es configurar expectativas que contengan a esa rebeldía que, poco a poco, se empieza a gestar entre todos aquellos que son agredidos, excluidos y maltratados por la “motosierra”.

A la antipolítica hay que enfrentarla involucrando a la sociedad en los grandes debates políticos, siendo protagonista en la elaboración de los nuevos planes. Y en este sentido la planificación es mucho más que un programa de gobierno, una plataforma electoral o un conjunto de equipos técnicos. Es la herramienta política para dar vuelta la página.

La unidad hasta que duela es una bella consigna, pero como estrategia política merece ser repensada. Como práctica electoral puede ser efectiva, pero como práctica de gobierno resulta impotente. Por eso se trata de dotar de sentido a esa unidad, generar una unidad de ideas y proyectos. Es una síntesis de minorías dispersas en mayorías diversas. Es una unidad que se teje al calor de las luchas.

La planificación juega un rol clave en este punto porque, en esencia, una planificación popular expresa un modo de unidad, aquel que surge de las demandas insatisfechas y de las acciones colectivas. La planificación puede ser la hoja de ruta que dé certezas en tiempos de incertidumbre y unifique reclamos en tiempos de desarticulación, que ordene todo lo que el mercado desordena.

La tarea es pensar en una planificación en la cual la unidad tenga claridad y sentido político. La etapa actual es una oportunidad para hacerlo, contamos con una historia muy rica de lucha y de superación de crisis y adversidades a partir de la audacia y la imaginación política. Empecemos ya a caminar esa planificación, de la calle al palacio.