¿Qué pierde Argentina al bajarse del debate climático global?

A pocos días de finalizada la COP 16 de Biodiversidad (de la cual hablamos en la última entrega de #InfinitoPuntoVerde), se dio inicio el 11 de noviembre a la 29ª Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en Bakú, Azerbaiyán. Durante este encuentro (que finaliza mañana) los jefes de Estado, presidentes y representantes de más de 190 países se reunieron con el fin de avanzar en las negociaciones que den respuesta a la crisis climática global.

El financiamiento climático es el tema clave de esta Cumbre, que ya pasó a ser nombrada directamente como “la COP de financiamiento”. El objetivo principal de esta COP 29 es definir la Nueva Meta Colectiva y Cuantificable de financiamiento climático (NCQG, por sus siglas en inglés). ¿Qué es esto? Los países van a tener que negociar y decidir cuánto dinero desembolsar, quienes deben hacerlo y cómo será la movilización de esos recursos económicos desde los países desarrollados a los países en vías de desarrollo, como es el caso de Argentina. No hay acción climática posible sin dinero, sobre todo para el sur global.

Argentina participa de forma activa en las negociaciones climáticas hace casi 30 años. Y mientras los países discuten cómo será el financiamiento para la acción climática a partir del año que viene, esa labor constante de Argentina se detuvo cuando el Gobierno nacional decidió retirar su delegación de la COP 29.

Según lo mencionado por el medio Climática en diálogo con la subsecretaria de Ambiente, Ana Lamas, la instrucción sólo se limita a no participar presencialmente en estas dos semanas de negociaciones climáticas. Por lo tanto, no implica –por ahora– ni retirarse del Acuerdo de París ni de la Convención Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático (CMNUCC).

“Estamos reevaluando nuestra estrategia en todos los asuntos relacionados con el cambio climático (…) Hasta ahora, no hemos tomado ninguna otra decisión más allá de retirarnos hasta que las cosas estén más claras”, dijo Gerardo Werthein, ministro de Relaciones Exteriores de Argentina en una entrevista con The New York Times.

El retiro de Argentina de la COP 29 por decisión del presidente Javier Milei plantea interrogantes sobre sus implicancias políticas, económicas y comerciales (además de las ambientales). Para entender este impacto, consulté a tres especialistas con distintas perspectivas: Julieta Zelicovich, doctora en relaciones internacionales, profesora en la Universidad Nacional de Rosario e investigadora en Fundar; Juan Carlos Villalonga, asesor en energía y cambio climático, y ex diputado nacional (2015–2019); y Andrés Nápoli, abogado y director de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN).

–¿Qué implica para Argentina haberse retirado de la COP 29?

–Julieta Zelicovich: Cuando Argentina se retira de la COP, lo que está haciendo es reforzar hacia el ámbito interno la batalla cultural que plantea una negación respecto al cambio climático, y hacia afuera está enviando una señal de alineamiento con los Estados Unidos a partir de la elección de Donald Trump.

A nivel internacional, sabemos que hay una creciente preocupación por el vínculo entre comercio y cambio climático. Actores como la Unión Europea impulsan la vinculación de estas agendas, pero la elección de Donald Trump marca un impasse en este escenario internacional, porque Trump basa su plataforma electoral en la oposición a la agenda de cambio climático.

–Juan Carlos Villalonga: Las implicancias de que Argentina se haya retirado de la COP 29, yo te diría, en primer lugar y de manera inmediata, hay un procedimiento diplomático que realmente fue vergonzoso. Retirarse de una reunión sin mediar una explicación oficial correcta, como corresponde, es una falta de respeto para el país anfitrión, para los demás países delegados, e incluso para los países que conforman con Argentina grupos de afinidad y de negociación, como es el caso de Paraguay, Uruguay y Brasil. Es decir, te diría que hay una conducta diplomática muy mala.

Para la conferencia en sí misma, esto no implica nada, no mueve la aguja, pero sí significa una consolidación de una depreciación de la política climática de Argentina, que se viene dando en este Gobierno de manera muy marcada. Y esto, le da un golpe severo, muy grande.

De hecho, el mensaje que da Ana Lamas al comienzo de la reunión plantea divergencias para con el proceso de negociación que son irremontables, irreconciliables. O sea que la ruptura prácticamente se pronunciaba allí, porque no es que criticó algún procedimiento específico o alguna decisión específica que resulte controversial, se critica toda la política climática y todo el modelo de negociaciones en torno a la Convención del Clima. La verdad es que ese enfoque no te lleva a ningún otro lugar que no sea la ruptura.

Ahora, ¿puede esto significar la salida del Acuerdo de París? Bueno, sin duda. No tengo ninguna duda de que es la vocación del Gobierno salir del Acuerdo de París. Acá hay que ver si actúan algunos frenos internacionales diplomáticos y de algunos países que procuren morigerar la intransigencia del gobierno para que no pase a mayores. Y la verdad, yo creo que no sólo Europa sino China misma, van a querer que Argentina no tenga este tipo de conducta. Habrá que ver si los contrapesos internacionales actúan.

–Teniendo en cuenta que Argentina ratificó el Acuerdo de París a través de la Ley Nacional N.º 27.270, ¿la decisión de no participar en la COP 29 podría considerarse ilegal o contraria a lo aprobado por el Congreso?

–Andrés Nápoli: La decisión de no participar en la COP 29, yo considero que no puede considerarse ilegal, porque es el Poder Ejecutivo el que ejerce la materia de las relaciones exteriores y puede existir una determinada situación que obligue al Poder Ejecutivo, eventualmente, a no participar de una COP o de una reunión de un acuerdo internacional. Aunque no esté de acuerdo con la decisión, técnicamente, no podría ser considerada ilegal.

–¿Qué impacto puede tener esta decisión en las negociaciones comerciales de Argentina, especialmente en el Mercosur y los acuerdos con la Unión Europea?

–Julieta Zelicovich: Salirse de la COP no es lo mismo que salir del Acuerdo de París. Es una señal de menor nivel de envergadura, pero es una señal importante. ¿Por qué? La complejidad radica en que esta retirada se da cuando, supuestamente, los negociadores del Mercosur y Bruselas están queriendo cerrar la última etapa de revisión para las negociaciones del acuerdo de libre comercio Mercosur-Unión Europea (UE), que algunos actores ambicionaban firmar en el marco de la Cumbre del G20 que se realizó en Brasil esta semana.

La principal crítica dentro de las resistencias europeas a la firma del acuerdo Mercosur-UE es precisamente el cambio climático. En 2019, cuando se había alcanzado el acuerdo inicial, los europeos no querían firmar con un Bolsonaro que negaba los incendios en el Amazonas. Es muy poco probable que el acuerdo pueda avanzar en un contexto donde el gobierno de Milei relega la agenda ambiental y retira a Argentina de esos espacios de negociación.

Resultan curiosos los vaivenes de este discurso porque, mientras el gobierno se retira de la COP, se puede rastrear una de las últimas intervenciones de Mondino que tuvo que ver con la agenda de comercio en el G20 y con algunas misiones hacia la UE, donde el gobierno mostraba cierta reflexión respecto del uso de los estándares ambientales en materia de cambio climático. Por ejemplo, exhibían los avances impulsados por ViSeC* en materia de carnes y deforestación para poder ingresar al mercado europeo. Con lo cual, hay inconsistencias en la gestión de la política económica exterior que ésta decisión vuelve a hacer crujir.

*ViSeC es un sistema georreferenciado desarrollado por el sector privado que permite realizar a nivel nacional una trazabilidad completa de las partidas de soja y la carne vacuna desde el campo de origen hasta el puerto de embarque. (Te cuento más sobre este tema en esta entrega de #InfinitoPuntoVerde de abril).

–El sector agropecuario se mostró crítico ante la decisión del Gobierno Nacional de retirarse de la COP 29, en parte porque esperaban negociar regulaciones para los mercados de carbono. ¿Cómo interpretas esta reacción de un sector que, históricamente, ha sido escéptico respecto al cambio climático?

–Juan Carlos Villalonga: Efectivamente, el sector del agro en general -por supuesto que hay excepciones, pero en general- viene siendo muy crítico y escéptico, no solo del cambio climático, sino que ha sido muy activo en las campañas contra la Agenda 2030 y todo ese tipo de iniciativas. Descree no solo de las políticas climáticas, sino también de la idoneidad con la cual se realizan los inventarios de gases de efecto invernadero. Por lo tanto, hay allí un combate a la información e, incluso, fundamentalmente al rol que cumple el metano en las emisiones globales y nacionales. Todo eso hace que el sector del agro haya sido, a través de sus organizaciones y sus voceros más importantes, un sector más bien crítico de todo esto.

Ahora, también ha habido un sector, no tan grande, más específico, con expectativa de iniciar y de ser partícipe del comercio de emisiones de carbono a partir de algunas actividades que generarían capturas de carbono. Ahí se produce una contradicción importante, porque si la política anti acuerdos climáticos que empieza a desarrollar el gobierno comienza a tener impactos en este otro tipo de sectores interesados, no habría un marco legal en donde insertar este mercado de compra-venta de permisos de emisión.

Lamentablemente, siendo un sector tan importante para la economía nacional y que involucra a tantos actores diversos desplegados en todo el territorio nacional, es una pena que tenga una actitud tan escéptica con el cambio climático.

Se produce una tensión dentro del sector del agro: hay un discurso anticlimático y hay un discurso que busca generar mercados de carbono a través de la política climática.

–En caso de que Argentina decida retirarse del Acuerdo de París, ¿qué consecuencias tendría para nuestras relaciones internacionales? ¿Sería un retroceso para nuestro país en el proceso de acceso a la OCDE?

–Julieta Zelicovich: Si Argentina se retirara del Acuerdo de París, sería muy dificultoso el acceso a mercados de la Unión Europea. Sería una pérdida de reputación muy importante para el país, con implicancias para muchas de las cadenas de valor que hoy están mirando con atención cuestiones de trazabilidad y reducción de las emisiones de carbono. Esto pondría a los productos argentinos en listas rojas de países que no cumplen con las metas de carbono.

Incluso desde una mirada netamente pragmática, el hecho de retirarse de la COP puede considerarse una medida equivocada. Hay una pérdida de oportunidades para moldear las negociaciones, para acceder a financiamiento verde, y para mejorar las condiciones frente a las barreras ambientales que inciden sobre los exportables de Argentina. Además, esto repercute en otras negociaciones, como el acceso a la OCDE, donde también los países deben cumplir con determinadas agendas en materia ambiental.

–¿Puede Argentina retirarse del Acuerdo de París sin que la decisión pase por el Congreso, considerando las facultades delegadas que obtuvo Javier Milei con la sanción de la Ley de Bases?

–Andres Napoli: El Poder Ejecutivo no puede saltearse el Congreso para derogar la Ley N° 27.270 (aprobación del Acuerdo de París) por cuanto el artículo 76 prohíbe como principio general la delegación en materia legislativa, salvo aquellas vinculadas a emergencia pública o administración que son las dispuestas por la Ley de Bases.

Por ello, para el caso en que se intenten hacer valer las delegaciones legislativas dispuestas en la Ley de Bases para derogar la mencionada Ley por DNU esto sería abiertamente inconstitucional.

–Ana Lamas, subsecretaria de Ambiente, declaró en varias oportunidades que, aunque no serían proactivos, cumplirían con los compromisos asumidos y alineados con los lineamientos de la OCDE. ¿Cómo evaluás estas contradicciones y el manejo ideológico en la gestión de los compromisos climáticos?

–Juan Carlos Villalonga: Es cierto que, desde el primer momento -recordemos la asunción del presidente Milei que justo coincidía con la COP 28 de Dubái-, en ese momento viaja gente de la Cancillería para transmitir un mensaje de tranquilidad: que los acuerdos y los compromisos, como vos decís, se iban a cumplir. Esta ha sido la prédica hasta ahora: sin ser proactivos, los compromisos se iban a cumplir.

La verdad es que esa expresión ya de por sí es un tanto rara, porque los compromisos significan proactividad. Es decir, los compromisos actuales no son papelería, no son burocracia; son la implementación de políticas de mitigación y de adaptación. Es decir, son políticas activas. Entonces, no se entiende esa expresión de “vamos a cumplir los compromisos, pero hasta ahí”.

Yo creo que hay que detectar también que el país tiene ciertas condiciones de entorno que le pueden significar señales para mantenerse dentro del Acuerdo de París y dentro de lo que tiene que hacer. Creo que lo que ha pasado en el G20 — de tener una retórica incendiaria a acomodarse en una posición no disruptiva — muestra que ha habido un entorno que le ha marcado la cancha al presidente Milei. Desde Macrón hasta el propio gobierno chino pueden haber actuado allí. Pero es claro que hubo un cierto ordenamiento del gobierno.

Pero creo que la contradicción allí es que, hoy día, no hay una participación dentro de los acuerdos climáticos que sea meramente formal o burocrática. Hoy estamos en una etapa de implementación de políticas de mitigación que deben ser muy agresivas. Entonces, si no se está dispuesto a hacerlo, es como directamente no jugar.