Sol, arena y…: ¿cuánto planifica la Costa la llegada de turistas?

La escena es más o menos así. De madrugada en la ciudad, una familia de cinco termina de cargar las valijas en el auto. El conductor o conductora pasa por la estación de servicio a cargar nafta y agua caliente para el mate, le da play al compilado en Spotify y agarra la ruta. A cientos de kilómetros, en algún lugar en la Costa Atlántica, un comerciante se prepara para la llegada del turismo masivo. Chequea las reservas, calcula stocks, mira el pronóstico y vuelve a revisar los precios.

Pero, ¿qué tan preparadas están las ciudades balnearias para hacerle frente a esta dinámica? En las últimas décadas se intensificaron fenómenos como las urbanizaciones privadas en zonas costeras y las nuevas construcciones en lotes sin servicios urbanos, todo en el marco de una crisis inquilina entre la población local. ¿Qué rol juegan, o deberían jugar, los municipios?

Crecimiento acelerado

Durante la última década, los partidos de la Costa Atlántica crecieron fuertemente en población. Como explicamos en este espacio, los datos del último censo muestran que entre 2010 y 2022 localidades como Pinamar o las que integran el partido de La Costa (San Clemente, Santa Teresita, San Bernardo, Mar del Tuyú) sumaron decenas de miles de habitantes. Hablamos de incrementos demográficos de hasta 53% en apenas algunos años, que superan en mucho el crecimiento promedio de la provincia de Buenos Aires.

Esto genera numerosos problemas, en particular en lo que hace a infraestructuras y servicios. En Pinamar o Cariló las autoridades se vieron obligadas a aumentar los recursos en sectores como salud, educación y seguridad en un partido que en lo que va del siglo pasó de 20 mil a 40 mil habitantes permanentes. En Las Toninas y Mar del Tuyú, la línea de urbanización se acerca peligrosamente a la costa y ya se observaron varios derrumbes de viviendas en la primera línea de construcciones.

Mientras tanto, avanza el fenómeno de playas “superexclusivas” como Costa Esmeralda, una urbanización cerrada con spa y cancha de golf que ocupa tres kilómetros de la costa marítima. El gobierno nacional sospecha que están construidas en terrenos fiscales con una cesión de derecho en el marco de un fideicomiso que les permite evitar al fisco, según reveló esta semana el diario Clarín.

Una mirada crítica podría advertir que las respuestas laxas por parte de los municipios son “una renuncia de la autoridad local a asumir el liderazgo de las decisiones sobre el territorio” (en este paper reciente, un grupo de investigadores del CONICET concluye que el Estado, por omisión, contribuye a esta situación). Pero incluso una lectura benévola asume que las nuevas dinámicas van más rápido que los intentos por regularlas.

Cuatro déficits

Villa Gesell es la segunda ciudad receptora de turismo de la Costa después de Mar del Plata. Integra un corredor atlántico enlazado por la Ruta Provincial 11 (conocida como la Interbalnearia) y su principal producto turístico es la playa, limitada para su aprovechamiento por las condiciones climáticas y el período de vacaciones, escolares y laborales.

Sin embargo, la expansión acelerada de esta ciudad de 37 mil habitantes encontró algunas dificultades, entre las que se destacan:

• Un déficit de tierra urbana a costos accesibles para vivienda estable y una pobre oferta de alquileres para todo el año, que derivó en la aparición de 8 barrios informales (en especial en el oeste y suroeste de la ciudad).
• Escasa oferta de espacios verdes públicos sin una lógica de distribución equilibrada por localidades.
• La provisión completa de infraestructuras se concentra en las zonas originalmente parceladas, hoy destinadas al turismo.
• No existen suficientes veredas para el tránsito peatonal.

Pronto quedó clara “la necesidad de intervención planificada sobre el territorio”, frente a la cual los viejos códigos de ordenamiento urbano se mostraban insuficientes. Fue así que el municipio encaró el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Municipal (POM), aprobado a nivel local en 2021.

“Las proyecciones de crecimiento poblacional indican la oportunidad que se le presenta al Municipio de Villa Gesell de poder planificar el crecimiento de su ciudad y el tipo de ciudad en la que se quiere convertir. Ese crecimiento debería verse reflejado también en el crecimiento de su territorio en términos de usos urbanos”, detalla el plan, de 251 páginas.

Kit de herramientas

Como todo buen plan de ordenamiento, el POM geselino incluye —además de un diagnóstico de la situación actual— lineamientos generales de ordenamiento futuro y planes directores para las diferentes áreas del partido.

Aprobado durante la intendencia de Gustavo Barrera (Fuerza Patria), el plan propone una reestructuración general del área urbana en materia de uso, ocupación y equipamientos. Concretamente, se busca alentar la consolidación de un sector comercial cerca de la nueva terminal de ómnibus, la protección de edificios de valor patrimonial y la creación de espacios verdes y de uso comunitario.

El documento divide el borde marítimo en dos grandes franjas: el frente costero urbanizable, que puede habilitarse sólo bajo ciertas condiciones, y la Reserva de Frente Costero Libre, una franja que no se urbaniza y se preserva en estado natural, protegiendo dunas, ecosistemas y la dinámica general del área (algo que otros municipios costeros no han hecho tan explícitamente).

En las áreas complementarias se propone invertir la lógica actual del desarrollo urbano, donde las mayores densidades están más cerca de la playa: “El criterio general consistirá en establecer una zona central con destino a las densidades más altas, y desde donde las mismas irán disminuyendo en dirección al mar y a la ruta, con máximos de 60 habitantes por hectárea”.

Por último, se proponen instrumentos de gestión urbana como un banco de tierras y un programa de vivienda única y permanente, que permite la creación de consorcios urbanísticos para terminar edificios paralizados o construir nuevos. También se habilita el reajuste de tierras, que funciona de la siguiente manera: varios propietarios ponen en común sus parcelas, el municipio rediseña el área (calles, lotes, espacios públicos, servicios) y luego cada propietario recibe un lote distinto, mejor ubicado y con servicios, proporcional al valor que aportó.

Un desarrollo desigual

Me enteré de la existencia del plan de Gesell por el nuevo libro de Luciano Scatolini, El derecho a urbanizar. Las ciudades en tensión por el uso del suelo. Scatolini, especialista en derecho administrativo, fue Secretario de Desarrollo Territorial de la Nación entre 2020 y 2023 y en su libro destaca el papel indelegable del Estado en la producción de territorio.

“Estamos asistiendo a formas de ‘hacer ciudad’ en la que los desarrolladores no son los gobiernos, a través de los instrumentos de planificación, sino los actores económicos a través del sistema financiero, empresas constructoras, desarrolladores inmobiliarios”, dice Scatolini. Como consecuencia, “en el territorio se expresan, como patologías urbanas, proyectos de vida truncos, conflictos ambientales, decisiones de poderes estatales sin plafón social o intervenciones tardías porque no se logran dar condiciones adecuadas para que la demanda de suelo se vea satisfecha por todos los sectores”.

En la Argentina de las últimas décadas se profundizó un modelo de desarrollo desigual. Muestra de ello es que hoy, en las principales ciudades, conviven barrios con altos niveles de infraestructura y acceso a servicios con áreas periféricas o intersticiales donde las condiciones de vida son extremadamente precarias. “A esto contribuyen la falta de instrumentos eficaces para capturar las rentas urbanas o redistribuir los beneficios del desarrollo urbano”, dice Scatolini en el libro, que contó con la colaboración del investigador Agustín Bontempo.

“Si desde el máximo nivel de poder se propone la nula intervención del Estado en el juego de intereses que se plasman en el territorio, el resultado serán ciudades aún más fragmentadas, amuralladas y guetificadas”.

Hacer captura

¿Qué propone Scatolini? Una ley nacional con presupuestos mínimos para la planificación y el ordenamiento urbano, que funcione como piso normativo común para todas las jurisdicciones del país. Un antecedente clave es la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat de la provincia de Buenos Aires, que bajo el paradigma del “derecho a urbanizar” establece principios y ofrece criterios para la producción de suelo urbano, la regularización de barrios informales y la generación de instrumentos que desincentiven las dinámicas especulativas. 

Una de estas herramientas es la plusvalía urbana, es decir, el pago de un canon o contraprestación por parte de los propietarios cuyas parcelas se hayan visto beneficiadas por un cambio de normas urbanísticas. Países como Brasil, Colombia, Dinamarca, Sudáfrica o el Reino Unido trabajan hace tiempo con estos programas de captura de valor del suelo ligadas a inversiones públicas en infraestructura y vivienda.

Al exsecretario de Desarrollo Territorial no le escapa el hecho de que la puesta en práctica de estos instrumentos enfrenta resistencias políticas y económicas, sobre todo porque la cultura urbana local está marcada por el privilegio de la renta del suelo como derecho incuestionable. Pero frente al clima de época anarcocapitalista, bien vale volver al artículo 1970 del Código Civil y Comercial, que establece restricciones al derecho de propiedad cuando se imponen por razón de interés público (y deja en claro que las zonificaciones o las servidumbres no se rigen por el Código Civil sino por leyes y reglamentos administrativos). Por otro lado, dice Scatolini, una eficaz aplicación de este tipo de instrumentos exige “capacidades técnicas, marcos normativos actualizados y decisiones políticas firmes”.

Pinamar también

Gesell no es el único municipio que avanzó con la actualización de sus normas urbanísticas. A principios de este año, la ciudad de Pinamar presentó “Pinamar 2050”, un proyecto de ordenamiento urbano para los próximos 30 años.

“Es fundamental invertir en infraestructura y establecer lineamientos claros para el desarrollo urbano, destacando proyectos recientes como la gran renovación de su frente marítimo, que ha causado un cambio profundo en la ciudad”, dijo el intendente Juan Ibarguren (PRO). “El frente marítimo tiene un deterioro por los médanos, los residuos y parte de las construcciones. Tampoco hay veredas. La idea es generarlas”, sumó Julio Falbo, subsecretario de Planeamiento del municipio.

La municipalidad acaba de completar la fase de diagnóstico, que realizó junto a la Universidad Nacional de La Plata, y ahora está definiendo su modelo de ciudad y propuestas concretas para la provisión de servicios básicos y un crecimiento más ordenado.
El compromiso con la sustentabilidad aún está por verse. Por un lado, durante la gestión de Martín Yeza la ciudad demolió 45 balnearios de cemento para reconvertir el frente marítimo y generar construcciones sobre la playa más amigables con el ambiente. Por el otro, Pinamar fue uno de los tres municipios de la subregión litoral-marítima bonaerense que eligió no sumarse al decreto provincial de 2006 que establecía un retiro desde la línea de ribera y prohibía el desarrollo de barrios cerrados o clubes de campo en las áreas de médanos. ¿Distritos mejor planificados pero con playas privatizadas? El futuro dirá.