Argentina, Bolivia y Chile: el triángulo del litio
Un repaso por las estrategias de cada uno.
“El litio es un recurso estratégico, cada vez más demandado por el mundo. Debemos convertirlo en un vector de desarrollo para nuestro país”. La frase no pertenece a nadie en particular, pero durante la última década podría haber estado en boca de cualquier presidente de Argentina, Bolivia o Chile.
Estos tres países conforman el “triángulo del litio”, que concentra el 56% de los recursos identificados en el mundo. Se trata de una región heterogénea, un triángulo escaleno cuyos países han interpretado el carácter estratégico del recurso de distintas maneras. Todos ellos aspiran a convertir al litio en un “vector de desarrollo”, pero han asumido diferentes definiciones, utilizado distintos instrumentos y hecho uso de los recursos públicos con distintas orientaciones.
Bolivia: control estatal e integración de la cadena de valor
El caso boliviano es, quizás, el más conocido. Con la llegada de Evo Morales al poder en 2006, se instaló una visión nacionalista sobre los recursos naturales. El litio fue, junto con los hidrocarburos, uno de los estandartes de la política boliviana de aquel período. En 2008, el gobierno declaró como “prioridad nacional la industrialización del Salar de Uyuni” y seguidamente, la nueva Constitución de 2009 estableció que el litio era un recurso estratégico. En este marco, el gobierno diseñó un régimen jurídico que reservó para el Estado la explotación del recurso. En 2010, anunció un plan, financiado por el Banco Central, que establecía los principales hitos de una estrategia que aspiraba a producir carbonato de litio, cloruro de potasio, así como también material catódico y baterías de ion de litio. El salar podría ser solo explotado por el Estado, mientras que en los segmentos aguas abajo se admitiría la participación minoritaria de empresas privadas.
En 2017, el gobierno creó la empresa pública Yacimientos de Litio Bolivianos (YLB), iniciando una nueva etapa. Se llevó adelante un proceso de selección entre empresas extranjeras interesadas en producir compuestos de litio junto a YLB, siempre en condiciones de minoría accionaria. En 2018, resultó seleccionada una pequeña empresa alemana, ACI Systems, que produciría hidróxido de litio a partir de la salmuera residual resultante del proceso de producción de carbonato de litio a cargo de YLB. Además, se acordó crear en el futuro una nueva empresa que procesaría una fracción de los compuestos de litio para la producción local de baterías.
Sin embargo, la asociación fue anulada por Evo Morales en el marco de las protestas lideradas por algunas organizaciones potosinas durante su campaña presidencial. Luego, con el golpe de Estado, el proyecto entró en un limbo. Actualmente, mientras se avanza con la construcción de la planta industrial de carbonato de litio, que lleva varios años de atraso, se puso en marcha un proceso de selección de empresas privadas interesadas en desarrollar en salares bolivianos métodos de extracción directa de litio.
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Argentina: liberalismo y fragmentación federal
La política argentina se caracteriza por una impronta liberal, que se ubica en el extremo opuesto de la boliviana. En contraste con el sistema centralizado del país vecino, la Argentina tiene un régimen federal en el que las provincias son “dueñas” de los recursos. En el caso del litio, Catamarca, Jujuy y Salta poseen los mejores recursos. Las provincias son las encargadas de administrar las licencias y regular la explotación, otorgar los permisos ambientales, instrumentar procesos de consulta y participación social y monitorear las operaciones, entre otras funciones.
Sin embargo, las provincias no detentan el control total de la actividad. El paraguas normativo que la gobierna depende mayormente del Estado Nacional. A diferencia de Bolivia y Chile, que declararon al litio como recurso estratégico, en Argentina el litio está sujeto a las reglas generales que valen para el resto de la minería y por lo tanto, puede concesionarse a empresas privadas. La Ley de Inversiones Mineras, por su parte, busca crear condiciones para fomentar la inversión privada. Para ello, ofrece estabilidad fiscal y beneficios impositivos, mientras que fija un tope de 3% sobre el valor de boca de mina a las regalías que pueden cobrar las empresas. Por encima del tope, las provincias buscan negociar acuerdos con las empresas que les permitan mejorar su recaudación, con la participación de empresas provinciales en el caso de Jujuy o con aportes solidarios en Catamarca.
Por lo tanto, la inversión privada es el principal canal a través del cual la Argentina busca promover el desarrollo económico asociado a la minería de litio. Hay algunos instrumentos adicionales, entre los que se destacan los programas del área de ciencia y técnica gestionados por CONICET, la Agencia I+D+i o Y-TEC. Estas iniciativas, orientadas más al estudio de las baterías y mucho menos al de los salares y sus ecosistemas, están poco articulados entre sí y con la industria.
Chile: captura de la renta minera y un nuevo rol para el Estado
Chile, finalmente, ofrece un caso híbrido, que ha experimentado cambios importantes en los últimos cinco años. Desde la década del setenta, el litio es considerado un recurso estratégico por su uso nuclear, y no por su potencial económico como en Bolivia. A raíz de ello, no es concesible y se encuentra reservado para el Estado. Sin embargo, solo ha sido explotado por empresas privadas en base a los contratos que la agencia pública CORFO (dueña de tenencias en el salar de Atacama) firmó con SQM, de mayoría de capitales chilenos, y Albemarle, de capitales estadounidenses.
En 2014, la entonces presidenta Michelle Bachelet convocó a un grupo de expertos, reunidos en la Comisión Nacional del Litio, para definir una estrategia que, entre otras cosas, potenciara la contribución del sector al desarrollo chileno. Sobre la base de algunas de las recomendaciones de la Comisión, CORFO renegoció los contratos con las empresas privadas. Introdujo condiciones orientadas a mejorar la capacidad del Estado para capturar la renta económica de la explotación del recurso, con regalías cuya tasa varía marginalmente de acuerdo con el precio de los compuestos de litio, de 6,8% a 40%. Fijó a las empresas aportes que van de 12 a 19 millones de dólares anuales para la creación y financiamiento de centros de investigación y desarrollo. También, reservó una cuota de la producción local para vender a precio preferencial a empresas que se ofrezcan a industrializar compuestos de litio en territorio chileno, produciendo, por ejemplo, material catódico para baterías. Hasta el momento, esos instrumentos no han logrado los efectos esperados. El gobierno lanzó una nueva licitación en 2022 que intenta atraer empresas para producir en el país.
Litio y desarrollo: criterios básicos para el diseño de una estrategia
Los países del triángulo del litio siguen estrategias muy distintas para convertir al litio en un “vector del desarrollo”. Difieren en el rol asignado al Estado y al sector privado, en el grado de control soberano sobre el recurso y en los instrumentos utilizados para promover su desarrollo. No es el objetivo de esta nota realizar una evaluación de la eficacia de cada una de las estrategias. Además, la naturaleza dinámica de la situación y los extensos plazos de la actividad minera sugieren cautela al momento de realizar afirmaciones conclusivas.
Me limito aquí a sugerir algunos criterios básicos que deberían guiar esa evaluación y que valdría la pena considerar en el diseño de una estrategia. En primer lugar, la actividad debe generar valor y ser realizada con criterios de sostenibilidad ambiental social y económica. Además, el país debería ser capaz de capturar una parte importante de dicho valor, principalmente a través de la generación de empleo local, la provisión de bienes y servicios locales o de la política impositiva. Desde el punto de vista de la sostenibilidad económica, es deseable que la distribución atienda en primer lugar a los grupos sociales que habitan en zonas aledañas a las zonas de explotación. Finalmente, a partir de la explotación del litio, se debería promover la generación de capacidades productivas y tecnológicas más intensivas en conocimiento. Inicialmente, estas capacidades surgirán con mayor facilidad en actividades ligadas directamente a la actividad, pero paulatinamente podrían motivar el desarrollo de nuevas capacidades en actividades más distantes (“una cosa lleva a la otra”, diría Hirschman). Así, estas capacidades quedarían a disposición del tejido productivo, contribuyendo a una matriz productiva más compleja y con mayor potencial de crecimiento de la productividad.