¿Milei busca cambiar el financiamiento partidario?

La reforma de la ley de campañas y de partidos se cayó con la Ley Ómnibus, pero no salió de su agenda. Qué implican esos cambios.

La reforma de la ley de financiamiento de campañas electorales y de partidos políticos que se propuso a través de la caída “Ley Ómnibus” iba a ser la estocada final -junto con la de distritos uninominales y actualización de las bancas en la Cámara de Diputados de la Nación– para un sistema político argentino que tiene sus usos, costumbres y mañas.

Ojo, quién te dice que no vuelve pronto.

La relación entre política y dinero en la Argentina

Pero antes, un poco de marco general. El financiamiento electoral y partidario es un tema profundamente técnico, pero extremadamente sensible porque, en el fondo, regula la relación entre la política y el dinero. Esto hace a las bases fundacionales de la democracia liberal y republicana, por la sencilla razón de que el vínculo entre representantes y representados tiene que estar limpio de compromisos exógenos. En castellano quiere decir que todo sistema que se considere democrático parte de la idea de que la dirigencia política es controlada por la ciudadanía a través del voto y no se rige por el dinero. Sobre todo, por quién lo pone.

Fuente: @Miguel_De_Luca.

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Dado que, como toda actividad humana, la política tiene sus costos, entonces de algún lugar salen los fondos. El tema central es saber quién los ofrece, en forma de qué puede hacerlo y por qué monto. El primer punto es la procedencia: si son actores jurídicos (empresas, sindicatos, fundaciones, etc.), físicos (personas individuales) o ambos. El segundo hace referencia al tipo: si es dinero, si es en especie, si son de los dos. El tercero son los topes: si hay máximos que pueden ser ofrecidos y gastados o, en cambio, si hay rienda suelta. En estos tres puntos el derecho especializado en la materia distingue dos modelos que suelen diferenciarse.

Por un lado, los sistemas de financiamiento privado, suelen ser más permisivos a la hora de que empresas y corporaciones puedan aportar a una campaña de un candidato o de un partido político. Bajo estos esquemas, cuando las restricciones son bajas o nulas, generalmente se presenta una carrera para ver quién consigue más cash. Un sálvese quien pueda en la selva política. Campañas más caras destacan candidatos que aumentan sus chances de ganar. Matemática capitalista básica.

Por otro lado, los sistemas de financiamiento público son los que establecen ciertos límites a estos aportes, tanto en términos de procedencia como de montos y de tipo de ingresos. En paralelo, suelen contemplar mecanismos más equitativos en el reparto de los fondos para que todos los que compitan por cargos públicos en juego tengan una línea de base común desde la cual parten. Después, el que consigue un plus, bien por ellos. Pero, al menos bajo estos esquemas, la idea es que la largada sea pareja para la carrera.

¿Qué esquema tenemos en la actualidad en la Argentina? Uno mixto público-privado, cuyo esquema está desarrollado en la Ley N° 26.215 de financiamiento de los partidos políticos. Además del capítulo que detalla las características del mecanismo público de financiamiento, existe la posibilidad normativa de que personas físicas y jurídicas puedan destinar aportes a una campaña electoral, pero con ciertos límites. La clave de la legislación está en los artículos 44 y 44 bis, ambos incorporados en la reforma impulsada por Mauricio Macri en pleno año electoral 2019.

El primero reconoce que hay posibilidades de financiamiento privado y establece que puede ser en dinero o en especie, y que pueden hacerlo personas físicas y jurídicas. El segundo les marca un límite importante: ninguna persona que quiera aportar a un candidato puede hacerlo por más del 2% de los gastos permitidos para esa campaña. Acá el freno es doble. Por un lado, la misma persona no puede hacerlo por más del monto establecido en la ley. Si se necesitan más recursos, entonces hay que diversificar los aportantes. Esto tiene una lógica detrás. Si son varios los que pueden destinar fondos propios a un candidato o espacio político, entonces el representante electo dependerá menos de la voluntad de uno y más de la de varios. En teoría, claro.

Por otro lado, hay un tope general al gasto permitido en campaña, el cual es establecido hoy en día por el artículo 45 de la misma ley y que tiene vigencia desde el año 2009 con la reforma que incorporó las PASO. Este límite depende del presupuesto que se aprueba cada año electoral, el cual fija el valor del módulo electoral. En cada distrito no se puede gastar nominalmente más de lo que signifique la multiplicación de ese valor por los electores habilitados para votar. Se presenta acá una relación entre el dinero disponible para gastar en una campaña con la cantidad de electores que estarán sometidos a publicidad electoral constante y pareja de todos lados. El artículo indica, además, que para una segunda vuelta el límite del gasto pasa a ser la mitad. A este postre le queda una frutilla y es lo que indica el artículo 46, que deposita en la Cámara Nacional Electoral la responsabilidad de informar cuáles son los máximos permitidos. En el caso de las elecciones generales del año pasado en Argentina, el monto global definido fue de $3.510 millones.

Es justamente la parte privada del esquema, esa que tiene límites bien marcados, la que quiso modificar la reforma propuesta por Milei. Bajo el argumento de que nadie respeta el articulado anterior y que es necesario sincerar el gasto de la política partidaria, pensaron en soltar todas las amarras. Con la propuesta de financiamiento político sugerida por La Libertad Avanza se buscaba eliminar de cuajo los artículos 45 y 46, justamente los que establecen un máximo del gasto en campaña. Adicionalmente, una segunda propuesta planteaba elevar el top de aportes de campaña por parte de sujetos privados del 2% al 20%. Esto implicaba multiplicar por 10 la cantidad máxima que pudiera destinar una empresa o sujeto privado a un espacio político en particular.

En concreto, pasar de un modelo equilibrado público-privado a uno donde el segundo le coma espacio al primero. Más Estados Unidos, menos Europa.

Las tendencias mundiales

Hay un informe (viejo, pero interesante) que publicaron desde IDEA International en el año 2013, donde se analiza una gran base de datos con las normas de distintos países hasta el año 2012. Generalmente, las leyes de financiamiento de la política se ajustan y cambian seguido dada las adaptaciones que se requieren para transparentar procesos electorales y volverlos más equitativos. A esto se suma que la relación entre política y dinero va evolucionando elección tras elección, lo cual obliga a pensar mecanismos de aggiornamiento más efectivos y eficaces. En ese momento, el documento llegó a muchas conclusiones, pero me quedo con tres que me resultaron interesantes.

La primera es que, de la base de datos de aproximadamente 170 países que armaron, solo el 22% prohíbe las donaciones a las empresas. Ese valor sube al 42% en el continente americano. La segunda es que el 55% de los casos no tiene topes para las donaciones a partidos políticos. La tercera es que el 68% de toda la muestra prevé algún mecanismo de financiamiento público. Respecto a estos dos últimos puntos, mientras que por lo general los países oceánicos y africanos no suelen tener topes ni sistemas públicos, los europeos sí. Desde mi perspectiva, el modelo a mirar y a seguir.

En esta misma dirección, consulté con una serie de especialistas en el tema para que me aportaran luz sobre un tema que, en algunas cosas, se me escapa. Delia Ferreira Rubio, presidenta de Transparency International (2017–2023) y especialista en la temática, me comentó que “la propuesta del gobierno sobre modificación del financiamiento de la política incluida en la versión original de la Ley Ómnibus era un claro retroceso con relación al régimen normativo vigente”. Al proponer la eliminación de los topes al aporte privado, los límites a los gastos de campaña, cambiar el esquema de aportes públicos y de campaña, se quitaba el límite para que “los aportantes sean ‘dueños y patrones’ de los candidatos y, subsecuentemente, de los funcionarios electos”. De esta manera, se quitaba la “diversificación de las fuentes de recursos y se dejaba de fomentar la pluralidad de donantes necesarios para afrontar los gastos de campaña”, me amplió.

Punto con el que coincidió Pablo Secchi, actual director ejecutivo de Poder Ciudadano y con quien tuve el placer de transitar los pasillos de estudios de posgrado. “La reforma que mandó en la Ley Ómnibus buscaba bajar fuertemente el financiamiento político de parte del Estado, al eliminar los espacios gratuitos en medios, y al mismo tiempo liberar los límites a los fondos que un partido podría recibir. Y lo mismo para los gastos”, comenzó diciéndome. Estos cambios estaban destinados a modificar drásticamente la dinámica política del dinero en la Argentina, al habilitar “la posibilidad de una concentración muy fuerte del financiamiento de una campaña en muy pocas personas, proponiendo casi la privatización de los partidos políticos”. En paralelo, esto “iba en detrimento de los partidos políticos más chicos, que generalmente no consiguen grandes fondos del sector privado y dependen más de lo que aporta el Estado”, cerró.

Estos cambios, de alguna manera, fueron a contramano de lo que se discute y aplica en el resto del mundo. “La tendencia a nivel mundial y también en América Latina es la aplicación de sistemas mixtos de financiamiento público-privado. Con el financiamiento público apuntando a generar mayor equidad en el proceso electoral y el financiamiento privado sometido a límites en cuanto a quién puede aportar y cuánto”, me detalló Delia ante la pregunta con ansias comparativa. Lo cual permite considerar que, si todos avanzan hacia esquemas mixtos con límites, nosotros nos estábamos alejando del modelo generalizado. “Alrededor del mundo vas a encontrar sistemas mixtos, sistemas públicos, y sistemas totalmente privados. Pero al mismo tiempo vas a encontrar en los mixtos diferentes versiones que le dan más peso a uno que a otro. Ejemplo de eso pueden ser los sistemas mixtos en los cuales la presencia del Estado es muy fuerte, por ejemplo México”, detalló Secchi.

Esto permite considerar que los modelos de financiamiento no son fácilmente exportables de un país a otro. Cada uno se adapta a su idiosincrasia, sus prácticas, usos y costumbres. Al respecto, Pablo hizo un punto. “Cada sistema se debe construir según el contexto de cada país. Algunos países luchan contra la presencia del narcotráfico, otros contra los abusos de recursos por parte de los ejecutivos, otros más de vanguardia discuten sobre la necesidad de proteger los datos personales de los donantes. No es fácil transpolar sistemas de un país a otro sin analizar las características particulares”. Lo cual, por otro lado, no impide encontrar una tendencia reciente. “Como numerosos escándalos de corrupción se han vinculado al financiamiento de campañas, hay un movimiento hacia el mejoramiento de la transparencia y el control”, se explayó Delia. En términos generales, el mundo está yendo hacia un mayor control en términos de transparencia en la relación entre política y dinero.

Sobre este último punto, la reforma del financiamiento propuesta en la “Ley Ómnibus” también giraba en sentido contrario a estas prácticas. La propuesta consideraba eliminar el registro de las cuentas oficiales en redes sociales, como también el de encuestadoras. Menos topes, menos límites, menos padrones.

Lo cual abre el enorme interrogante sobre la necesidad de una reforma en esta dirección. Aunque saliera por ley, ¿era algo urgente y necesario? “El problema de Argentina no está en las normas, que siempre pueden ser perfectibles, sino en la falta de voluntad de cumplimiento de la dirigencia que ha inventado una forma de escapar a la ley para cada norma”, focalizó Delia. Aspecto con el que coincidió Pablo: “El mayor desafío del financiamiento político en la Argentina pasa por el control que pueda hacer la justicia de esos fondos y por limitar a los ejecutivos en materia de utilización de recursos públicos”.

En la misma línea, ambos consideraron que los ajustes necesarios al esquema de financiamiento de la política pasaban por otro lado. Delia indicó que “si se abordara una reforma, reforzaría la capacidad de control facilitando el cruce de datos; incluiría en la ley a los candidatos y a las fundaciones políticas como sujetos obligados; eliminaría cualquier aporte extraordinario discrecional; fortalecería las restricciones al abuso de recursos públicos con fines proselitistas”. Mientras que Pablo rescató una serie de puntos de la propuesta enviada al Congreso, la cual “tenía algo interesante que estaba relacionado con la utilización de recursos públicos de los oficialismos, como por ejemplo la prohibición de publicidad político-partidaria o personal con fondos públicos; la prohibición de utilizar recursos para promoción personal o partidaria; y la prohibición de utilizar instalaciones o recursos públicos para actividades partidarias”. Algo que debería ser discutido en algún momento por el Congreso de la Nación pero que, en las palabras finales de Delia, “no es una prioridad de la Argentina hoy”.

Una síntesis general sobre la reforma

“No existe un sistema óptimo de financiamiento político”, me respondió a mi última pregunta Delia Ferreira Rubio. “Por eso es una mala receta copiar normas que pueden ser eficientes en otros contextos”, profundizó. Y coincido con ella. Todo esquema jurídico que regule la relación entre el dinero y la política tiene que ir en línea con el régimen que establece las normas para crear partidos políticos (y, consecuentemente, dar forma a un sistema de partidos), con el sistema electoral y con el sistema de gobierno.

En este sentido, no tenemos que leer la propuesta de soltar las amarras del financiamiento partidario y electoral sin leer la reforma planteada para la elección de diputados nacionales (distritos uninominales a mayoría simple) ni dejar de lado la modificación de la asignación de bancas para cada provincia. La combinación de las tres reformas en conjunto podría producir consecuencias importantes en la representación política argentina.

Seguime para esta secuencia concatenada. Los distritos uninominales tienden a resaltar las características de los políticos en detrimentos de las etiquetas partidarios. La personalización de la política crece en estos casos. Salvo que existan partidos políticos sólidos, como es el caso del Reino Unido, aumenta el riesgo de que tu política se vuelva más gringa. Estados Unidos cuenta hoy con un sistema de partidos que depende de voluntades personales. La meca del financiamiento privado de campañas tiene, igualmente, un esquema de financiamiento público, pero que generalmente no es la primera opción de la mayoría de los dirigentes políticos. Esto se debe a que están sujetos a límites en el gasto, en la recaudación y sin la posibilidad de recibir dinero ni de personas jurídicas ni de personas físicas. La política norteamericana ha llevado a que, elección tras elección, la recaudación de dinero, para campañas cada vez más caras, sea cada vez mayor.

De hecho, es común que en momentos electorales los analistas pongan el foco en cuánta lechuga recaudaron los candidatos presidenciales que corren hacia la Casa Blanca. Hace poco, la gente de Decision Desk HQ armó este gráfico que muestra el pedazo de la torta republicana que recaudaron los candidatos para las primarias de este año, y lo compararon con cuánto juntaron los comités partidarios. El esquema legal norteamericano permite que los aportes de campaña sean tanto para los partidos políticos como para los candidatos individuales.

Fuente: newsletter Decision Desk HQ, 19 de febrero de 2024.

¿Qué consecuencias tiene este esquema para la diaria de la rosca? Unas no menores. Las negociaciones que se vuelven duras por reformas profundas del status quo son mano a mano. Hay poca intermediación partidaria que coordine acciones, genere cohesión y discipline a la tropa. Le ha pasado a todos los presidentes de su historia. Esto, indudablemente, aumenta los costos de los cambios. Demanda tiempo. No hace falta que googlees mucho: House of Cards está plagada de ejemplos. Las ataduras y los vínculos se construyen a partir del apoyo en campaña.

A esto se agrega que una actualización de las bancas de la Cámara de Diputados de la Nación como la que proponía la “Ley Ómnibus” no hubiera resultado en un recinto más grande, sino en uno marginalmente más chico. La clave del cambio radicaba en la regionalización de la representación. En este sentido, varias provincias (sobre todo las grandes) pasarían a estar subdivididas en distritos y el mecanismo representativo se volvería mucho más regional de lo que ya es. Otro grupo de provincias (sobre todo las más chicas) perderían capacidad de fuego y las pocas bancas en cuestión pasarían a cotizar mucho más alto en el mercado de candidaturas.

En el medio de esta secuencia, es necesario aclarar que la creación de partidos políticos en la Argentina sí es moco de pavo. Las restricciones son bajas y los requisitos son fáciles de alcanzar. Aunque eso no se note en el cuarto oscuro por la política aliancista en época de elecciones, hoy en día hay 743 partidos de distrito y 51 partidos nacionales, según datos de la Cámara Nacional Electoral. Los primeros son los reconocidos jurídicamente para presentar candidaturas legislativas nacionales. Si hoy, con el actual esquema de financiamiento partidario y electoral, hay semejante cantidad, no me quisiera imaginar cuando se lleguen a implementar las tres reformas que el gobierno de Milei quiere impulsar para la política argentina. ¿Qué impediría que quienes ya están jugando decidan romper los partidos conocidos y armar los propios por su cuenta?

Un esquema de financiamiento sin topes de gasto en campaña, con la posibilidad de que los aportes de personas físicas y jurídicas sean mayores, y con controles más laxos durante la campaña electoral, sería un incentivo importante en esa dirección. Esto, además, en un contexto donde se propone cambiar profundamente el vínculo representativo que conocemos y practicamos. Como bien precisó un compañero y amigo hace unos dos años, ¿para qué tocar algo que no está roto? Salvo, claro, que se busque hacerlo.

Politólogo, consultor e investigador independiente. Hoy me encuentran dando clases en UBA y UTDT. Me encantan las elecciones y me sacan menos canas verdes que Racing. Un hobby que tengo es aprenderme la historia de los partidos políticos. Creo que la política marida muy bien con un tinto.