Javier Milei y la pregunta, ¿cuántos diputados nacionales hacen falta?

Caída la Ley Ómnibus, la reforma política propuesta por el oficialismo no pierde vigencia en los dichos de sus funcionarios. De qué se tratan los cambios que buscan implementar en el Congreso.

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Esta segunda parte de las entregas destinadas a analizar la reforma política de Javier Milei (acá la primera) queda un poco trunca por dos razones. La primera es que fue lo primero que voló de la popularmente conocida “Ley Ómnibus” e ideológicamente nombrada “Ley de Bases y Puntos de Partida la Libertad de los Argentinos”. La segunda es que la ley completa también voló. Entera. La fortuna que tiene tu buena amiga #LaGenteVota es que, mientras escribe estas líneas desde un bello municipio carnavalesco en pleno receso vacacional, el tema se mantiene en debate gracias a dos hechos de la realidad.

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Uno. Las declaraciones del ministro del Interior, Guillermo Francos, al referirse al número óptimo que debería tener una Cámara de Diputados. Francos habló de la necesidad de contar con un recinto más chico de legisladores nacionales para que sea más fácil negociar y aprobar leyes. Lo dijo en el momento en el cual la ley madre de La Libertad Avanza tambaleaba por ausencia de rosca.

Dos. El resultado de las elecciones en El Salvador, con un Nayib Bukele reelecto en valores africanos de democracia competitiva. Al respecto, Juan Elman levantó en su magistral crónica desde el lugar un punto no menor: Nayib tendrá un Poder Legislativo prácticamente monocolor como consecuencia de su alta popularidad y de una reforma electoral que redujo la cantidad de asientos. Fue, de hecho, el mismo ejemplo que usó Francos para defender una reducción de nuestra propia cámara.

¿Cuál es el número óptimo, entonces?

La idea de representación territorial

Vayamos a la primera punta del ovillo. Los poderes legislativos son los órganos colegiados que representan a los ciudadanos y ciudadanas de un determinado territorio. Que sean colegiados quiere decir que hay muchas voces en un mismo recinto, no estructuras unipersonales como una corona, una presidencia o un primer ministerio europeo. Y que sean representativos significa que son las instituciones donde se expresan las voces, voluntades, ideas y valores del conjunto de la sociedad. Si me seguís en el razonamiento, podemos coincidir en que comunidades políticas grandes demandan órganos de un tamaño acorde, al mismo tiempo que aquellas que son más heterogéneas requieren criterios de representación que tomen en cuenta una mayor diversidad.

Esta heterogeneidad puede ser de varios tipos. Las hay étnicas, como en muchos países africanos, asiáticos e incluso latinoamericanos. Pero también la diversidad puede ser territorial: distintas unidades políticas constitutivas de los países son consideradas como la base sobre la cual se construye la representación política. Los países, al diseñar sus instituciones, pueden tener en cuenta estas diferencias o no. Países Bajos e Israel, por ejemplo, tienen sus parlamentos electos en base nacional. Esto quiere decir que en todo el país se elige entre las mismas listas de legisladores nacionales (y los partidos son los responsables de hacerlas diversas en su interior). Argentina, en cambio, como Brasil, Chile, México, Colombia, Ecuador, Uruguay y Estados Unidos, por mencionar casos de países americanos bicamerales, utilizan una distribución territorial de la representación para sus diputados/representantes (senadores, en algunos casos, se eligen a distrito único nacional). De esta manera, estos países buscan darle voz a los ciudadanos y ciudadanas de cada unidad política que integra un sistema político nacional.

El mecanismo de representación es, así, doble. Considera, por un lado, las voces de la población en el proceso de discusión legislativa y, al mismo tiempo, contempla las diferencias que tienen todas ellas en términos regionales, identitarios e idiosincráticos. Muchas veces, también culturales.

Aceptando esta premisa, la pregunta es: ¿cuántas bancas para cada unidad? Para responderlo, la ciencia política inventó el concepto de apportionment, que es el criterio de reparto de bancas en una población determinada de acuerdo a su tamaño. Cuando esa asignación no genera distorsiones en el peso relativo que tiene un voto de un determinado distrito respecto de otro voto en otro distrito, entonces es adecuado. Cuando, en cambio, alguno en particular recibe mayor cantidad de representantes al cuerpo colegiado que la población que tiene, se entiende que hay malapportionment. En otras palabras, distorsiones representativas. Básico.

Argentina y sus bancas

La historia argentina, sin embargo, ha tenido una relación de amor-odio con el malapportionment. Hay un trabajo muy bueno de Diego Reynoso, que suelo usar para dar clase y que me viene al pie para abordar este apartado y el que viene. En ese completo paper, él hace todo un recorrido histórico para analizar la asignación de bancas para la Cámara de Diputados de la Nación desde la independencia del país hasta el retorno a la democracia. Podemos decir que ya desde nuestros inicios como nación, el peso territorial impuso su lógica en la representación. En la Asamblea del Año XIII se acordó que cada capital de provincia iba a enviar 2 diputados y cada ciudad chica 1 solo. Buenos Aires, mandó 4. De alguna manera, estas primeras decisiones no tenían aún un criterio numérico para definir cuántos le correspondían a cada localidad, distrito o unidad política. Ejemplo de ello fue la Banda Oriental, que mandó 6 y rivalizó automáticamente con la metrópoli, más grande en tamaño y peso económico, pero minoritaria en representación y peso político en el órgano colegiado.

Rápidos de reflejos, los políticos que intentaban darle una forma institucional a las Provincias Unidas comenzaron a considerar a la población como el criterio divisor para asignar una cantidad de representantes acordes. Territorio, población y proporción. La primera vez que aparece esta idea es en 1816/1817, cuando el Congreso de Tucumán convocado a redactar la primera constitución y declarar la independencia se traslada a Buenos Aires por la aún presente fuerza contra España. Allí se fijó el número en 1 diputado por cada 15 mil habitantes. Las provincias grandes iban a tener más, y las más chicas, menos. Sensato.

Este valor tuvo idas y vueltas, propio del desorden organizativo institucional que tuvo la Argentina hasta la sanción final de su carta magna. En 1853 se acordó que cada una de las 14 provincias fundadoras iban a tener 1 representante por cada 20 mil habitantes, o fracción que no bajara de 10 mil (lo cual quiere decir que, si al dividir te da 0,5 o arriba, te toca 1 más). A este criterio numérico que ofició de puntapié se le agregó la idea de que los diputados nacionales son electos “por los pueblos de las provincias y de la Capital Federal”, lo cual sentó las bases para la representación territorial del máximo órgano colegiado nacional. El tercer punto de este acuerdo radicó en que el tamaño final del recinto iba a ir actualizándose a medida que se celebrara cada censo nacional, pautado para hacerse cada 10 años. La población crece, el poder legislativo también. Sencillo.

Transcurrieron varios años de reformas y cambios, hasta que llegamos a la Constitución Nacional de 1949, la del peronismo. Es en ese año donde se estableció un criterio que ya se aplicaba de hecho, pero que se puso por escrito y sentó las bases para el malapportionment de nuestro sistema representativo actual. Con esa reforma se dejó expresamente asentado que ninguna provincia del país podía tener menos de 2 legisladores nacionales. Esto no era mucho problema para las 15 provincias que ya tenían ese status (las 14 fundadoras más la Capital Federal) porque la matemática de la representación les asignaba esa cantidad mínima. Sin embargo, con el peronismo vino también la provincialización de territorios nacionales y el ingreso al entramado institucional nacional de poblaciones que no necesariamente tenían el mínimo poblacional que les aseguraba esa cantidad de diputados. Esto porque, además de hacer explícito este punto, la reforma del peronismo estableció la base de representación en 1 legislador cada 100 mil habitantes, duplicando el divisor aplicado hasta ese momento. 

Este último cambio, en teoría, iba a dejar una Cámara de Diputados más chica, pero no. Pasaron dos cosas. Primero, la población aumentó desde la última actualización (1920) hasta la sanción de la nueva normativa (1948). Al aumentar el divisor, el recinto quedó en 158 bancas, mismo valor que 28 años antes. Segundo, con la provincialización de territorios nacionales y con la asignación de diputados nacionales para otros que mantenían ese status, en 1952 ese número subió a 168. Las instituciones se expanden, no se contraen.

La historia siguió teniendo sus idas vueltas, hasta otro hito que me parece destacable y que aún se arrastra hasta nuestros días. Es, de alguna manera, la institucionalización del malapportionment argentino. En 1972, el dictador y general Alejandro Lanusse fijó las reglas de la apertura democrática para 1973. Con el Decreto Ley 19.862 subió la base de representación a 1 legislador cada 132 mil habitantes y le regaló 3 diputados nacionales más a cada provincia. Si tomamos en cuenta el mínimo de 2 ya establecido décadas atrás, entonces el piso de representación territorial quedó en 5 legisladores. No fue Reynaldo Bignone con su Decreto Ley 22.847 el que lo inventó, sino su predecesor Lanusse. Este piso funciona así hasta el día de hoy como una garantía mínima en la asignación de bancas que, de alguna manera, genera una distorsión en el mecanismo representativo, premiando a provincias chicas en desmedro de las más grandes. El poder que pierden por necesidad de recursos fiscales de parte del gobierno nacional lo ganan con presión legislativa a la hora de juntar votos. Política.

Pero Bignone, si bien no fue el inventor del piso, fue el que consolidó otra regla que también rige hasta el día de hoy. En su Decreto Ley firmado en 1983 estableció en el art. 3 que ninguna provincia puede tener un número “inferior a la que cada una tenía el 23 de marzo de 1976”. Capital Federal, hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires, compró y descorchó sidra: llegó a los 25 diputados nacionales gracias al premio de Lanusse y al censo de ese año. Es, al día de hoy, la única que perdería diputados nacionales si se siguiera un criterio estricto de apportionment sin mal.

El valor óptimo

La historia argentina deja, entonces, algunos aprendizajes que son hoy un acuerdo táctico al interior de su propio sistema político. Hay alguna distorsión entre el criterio poblacional de representación y el criterio territorial de asignación de bancas para la Cámara de Diputados, sí. Pero también está muy arraigada la idea de que a medida que las poblaciones crecen, el recinto también debe hacerlo. No al revés.

La primera discusión pública que planteó La Libertad Avanza fue sobre dos puntos concretos. Por un lado, planteó la modificación del divisor, elevándolo de 1 diputado nacional cada 161 mil habitantes a 1 por cada 180.000. Por otro lado, quitó todo el extra de Lanusse y Bignone, eliminando el piso mínimo de 5 legisladores para cada distrito. Malapportionment, afuera. En base a esta propuesta, así hubiera quedado el recinto.

Fuente: Centro de Investigación para la Calidad Democrática (CICaD). Fe de erratas: cuando publicamos la tabla arrastramos un error que indicaba que la Cámara de Diputados quedaría en 255 bancas, cuando en realidad la cuenta da 254. Aprovecho el espacio para subsanarlo.

Tal como podés observar, pasaríamos a tener una cantidad total de legisladores nacionales menor (-3), con la mayoría de las provincias chicas perdiendo peso político y las pocas grandes ganándolo. Salvo, claro, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la que más perdería (-8). Algo que, en cierta medida, sigue la lógica representativa territorial con criterio poblacional: si tus habitantes no crecen como tus pares, entonces tu cantidad de legisladores tiene que adaptarse. La ganadora de este toma y daca federal sería Córdoba, que pasaría de ser la 4° a la 2° con mayor cantidad de diputados nacionales asignados. Ahora descorcha La Docta.

Esta adaptación institucional, sin embargo, no sería tan drástica como la propuesta públicamente por Guillermo Francos hace algunas semanas. Aplicando método comparado, el ministro del Interior se refirió a la eficiencia garantizada que tendrá el próximo congreso salvadoreño a la hora de tomar decisiones luego de reducir la cantidad de bancas en un 30% (de 84 a 60). Yo me pensé por un segundo como un dirigente político que busca la eficacia decisional y me tomé la libertad de pensar una Cámara de Diputados nuestra de 100 bancas (sería una reducción del 60% respecto del actual). Junté algunos datos, entre ellos el tamaño de legislatura que tienen los 19 países del G20 (muchos de los cuales son un espejo en el cual el actual gobierno nacional quiere referenciarse), además de indicadores de IDH, PBI per cápita (en U$S) y habitantes (según último censo).

Fuente: elaboración propia en base a datos del CICaD.

La tabla está ordenada por IDH. Como podés ver, hoy Argentina tiene aproximadamente 1 legislador cada 180 mil habitantes, valor que la propuesta de Ley Ómnibus quería institucionalizar. El guarismo está cerca de los países que mayor IDH tienen, con valores igualmente positivos de PBI per cápita. El razonamiento nos lleva a pensar que, los más desarrollados y pujantes tienen legislaturas nacionales que les garantizan ese piso de representación poblacional. Salvo, tal vez, Estados Unidos, cuya Cámara de Representantes es bastante más chica que lo que tendría que ser siguiendo el mismo criterio. Alemania, por ejemplo, suele ir sumando bancas a su Bundestag luego de un par de elecciones. Nosotros, en cambio, si tuviéramos una Cámara de Diputados de 100 legisladores pasaríamos a tener un órgano representativo de 1 diputado cada 460 mil habitantes aproximadamente. Esos valores aparecen en los de mitad de tabla para abajo.

Entonces, ¿cuál es el número óptimo? Cierro con un gráfico del mismo paper de Diego Reynoso que te compartí más arriba. 

Fuente: Reynoso (2012).

Ese berenjenal de puntitos te puede marear, pero te doy una mano para orientarte. Diego agarró una base con 190 países y tomó en cuenta el tamaño de la población económicamente activa (alfabetizadas y en edad de trabajar, alrededor del 60%) junto al tamaño de sus legislaturas nacionales. Siguiendo una regla matemática desarrollada por dos politólogos (milagro), encontró la relación óptima entre población y representación política. A la línea gruesa que representa esa relación le agregó dos punteadas que ofician como límites superiores e inferiores. De modo que los países que están cerca de la gruesa tienen un equilibrio adecuado entre ambas dimensiones, mientras que los que se acercan a las punteadas se alejan. Argentina, siguiendo el criterio que establece la legislación nacional, hoy se encuentra por debajo del óptimo esperado.

¿Qué quiere decir? Que necesitamos una Cámara de Diputados más grande, no una más chica. Lo dice la ciencia política, no yo.

Hasta acá con el segundo volumen sobre la reforma política que propuso y tiene en mente Javier Milei. Te escribo en dos semanas con el tercero y último. Un abrazo electoral libre, transparente y justo,

Facu

Politólogo, consultor e investigador independiente. Hoy me encuentran dando clases en UBA y UTDT. Me encantan las elecciones y me sacan menos canas verdes que Racing. Un hobby que tengo es aprenderme la historia de los partidos políticos. Creo que la política marida muy bien con un tinto.