La reforma política que Javier Milei tiene en miras

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Nunca nadie pensó que este espacio de interacción política-electoral iba a tener tanto trabajo un verano. La Ley Ómnibus titulada “Proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”, enviada a la Cámara de Diputados de la Nación hace algunas semanas y debatida las últimas en un plenario de comisiones, tiene varias partes. Muchas partes. Una de ellas es una reforma política amplia, profunda y revolucionaria para el país. Y, para separar un poco la paja del trigo, desde #LaGenteVota nos propusimos con el equipo editorial abordarla por separado.

La propuesta original, enviada por Javier Milei los primeros días de 2024, tiene cinco elementos centrales: 1) el cambio del sistema electoral para diputados nacionales; 2) la actualización de las bancas correspondientes a las 24 provincias del país; 3) una modificación del sistema de financiamiento político; 4) la eliminación de las PASO; y 5) (aunque vaya por fuera de la ley) la adopción de la Boleta Única Papel (BUP) a nivel nacional. Los puntos 4) y 5) han sido abordados en sucesivas oportunidades por este medio, tanto en entregas pasadas como en especiales dedicados. Por eso las próximas tres veces que te escriba será sobre los puntos 1) al 3). Si bien en el dictamen que se espera que llegue la próxima semana al recinto algunos puntos parece que quedaron afuera -hasta que no voten no hay mucha certeza-, se prevé que todo va a ser incluido en una nueva propuesta de ley presentada en marzo.

Vayamos por partes, dijo Jack el reformador.

Los distritos uninominales, ¿con qué se comen?

A los sistemas electorales tenemos que entenderlos como recetas con ingredientes: se subdividen en partes componentes que, agrupados y combinados de la manera correcta, dan lindos resultados. Cuando, en cambio, no se mezclan como corresponde, uno deja de ir a comer ahí. La primera novedad de la reforma política de Milei fue el sublevado acto de cambiar la base de representación de los diputados nacionales, que hoy es proporcional con magnitudes plurinominales, por uno totalmente distinto de distritos uninominales por mayoría simple.

Acá es donde entran los condimentos. Públicamente se presentó a la reforma solo con la idea de la uninominalidad, pero se dejó de lado el otro componente de este tipo de sistemas. La cosa es así. Los ingredientes de los sistemas electorales son varios, pero hay dos que son vitales para la mecánica de la representación política. El distrito es uno: es la región delimitada geográficamente donde se eligen una cantidad predefinida de representantes a cargos públicos en juego. Los hay de distinto tipo y se diferencian por su magnitud, que es la cantidad de cargos por los que se compiten ahí mismo. Pueden ser uninominales (1 cargo), binominales (2 cargos) o plurinominales (más de 3 cargos). Al mismo tiempo, pueden ser diferenciados por tamaño entre chicos (1 a 3), medianos (4 a 8) y grandes (más de 9).

El otro es la fórmula electoral, que es el procedimiento matemático a partir del cual se asignan los cargos en juego en virtud de los votos obtenidos por las fuerzas políticas que compiten en ese distrito. Suelen ser de dos tipos y se diferencian por el principio que siguen. Las mayoritarias son aquellas que asignan todos los cargos al ganador. Las proporcionales, en cambio, son aquellas que distribuyen dos o más cargos de una manera relativamente equilibrada entre varios competidores. Y digo “relativamente equilibrada” porque algunas fórmulas proporcionales a veces generan resultados mayoritarios (acá podés leer más sobre el tema a partir de la página 67).

¿Por qué es importante distinguir partes de esta receta? Porque hasta ahora se discutió públicamente la reforma política como la adopción de un sistema uninominal, pero se olvida la parte fundamental de la mayoría. Generalmente los distritos plurinominales van acompañados de fórmulas proporcionales, y los uninominales de fórmulas mayoritarias. Hay excepciones, como por ejemplo la elección presidencial por colegio electoral en Estados Unidos, donde, salvo en dos estados, todos los electores asignados a cada uno de los 48 restantes se los lleva el candidato ganador. En términos generales, la regla es que todo sistema que adopta distritos donde se elige un solo cargo necesita, indefectiblemente, del principio mayoritario como fórmula electoral. No queda otra. En una banca no se sientan dos personas. Salvo que sea a upa. Incómodo para votar.

La propuesta de reforma política de Milei busca, entonces, modificar los distritos plurinominales de magnitud variable con fórmula electoral D’Hondt que tenemos actualmente por los distritos uninominales por mayoría simple. Esto para los cargos de diputados nacionales, en tanto senadores nacionales y presidencia no cambia nada.

¿Está bien? ¿Está mal? ¿No está tan mal?

La historia, las ventajas y las desventajas

Como bien resaltó Miguel De Luca recientemente, el sistema uninominal es un invento inglés propio de la Edad Media. Fue el mecanismo que se les ocurrió cuando la Corona Británica comenzó a convocar a representantes de los condados, los burgos y las ciudades para legitimar sus decisiones, generalmente relacionadas a guerras y aumento de impuestos. No taxation without representation, bandera popular. La idea madre radicaba en que uno solo o a lo sumo dos hombres eran los responsables de llevar la voz de los poblados, chicos, medianos y grandes. Lo que empezó como una jodita quedó, y se empezó a exportar. El proceso de construcción del Reino Unido imperial expandió no solo poderío militar y explotación a muchos niveles, sino también instituciones. Entre ellas, el sistema electoral británico que hoy la ciencia política ha nombrado como el Modelo de Westminster.

Por eso si uno empieza a rascar un poco encuentra el mismo mecanismo en Canadá y Estados Unidos (que lo mantienen hasta hoy), al igual que en Nueva Zelanda (hasta 1993) y en Australia (acá con algunas modificaciones relacionadas al tipo de lista usada y a la fórmula electoral implementada). Al respecto, la historia del cambio en Nueva Zelanda viene al dedillo. La democracia del haka tenía el mismo sistema que su antigua metrópoli, pero con el desafortunado efecto de que varios partidos ganaban votos, pero no bancas. Por ejemplo, el Partido del Crédito Social (que no era una financiera cooperativa) sacó desde su fundación hasta fines de los ’80 entre el 10 y el 20% de los votos nacionales, pero nunca ganó más de 2 bancas. Puteadas van, puteadas vienen, se generó un fuerte consenso para reformarlo. En 1993, y luego de dos referéndums populares al respecto, pasaron al sistema alemán de representación proporcional personalizada, una especie de mixto entre proporcionales y mayoritarios. Acá te cuentan cómo funciona. En 1996 se implementó por primera vez y, si bien nadie ganó la mayoría, hubo un mayor equilibrio entre los votos obtenidos y las bancas ganadas.

Imagino que, a esta altura del apartado, ya te vas haciendo una idea de las ventajas y las desventajas del sistema uninominal mayoritario. Entre las primeras se resalta que favorece la identificación de los candidatos que votamos y, consecuentemente, del que resulta electo. Esto es algo que la logia politológica llama accountability con responsiveness. Tantas palabras lindas quieren decir que quien resulta electo para un cargo rinde cuentas ante su electorado y es responsable por las decisiones que toma. Si hay menos personas electas en un determinado distrito legislativo, entonces la identificación para el ejercicio responsable de toma de decisiones es mucho más sencillo que se si se eligen muchos, varios o un montón. Podemos saber bien qué hace por nosotros en ese distrito donde le ganó a todos los demás que compitieron. Son fácilmente identificables.

Una segunda ventaja radica en la dedicación al distrito. Quienes hacen carrera ahí saben que solo se elige un cargo. Consecuentemente con el punto anterior, van a hacer todo lo posible para que, cada vez que se tenga que renovar el cargo, el electorado ponga en la balanza las buenas cosas que hizo y las malas que se mandó. Si las primeras inclinan para su lado, entonces la reelección puede ser segura. Caso contrario, se pierde el cargo y se renueva la cara que se sienta. La buena democracia electoral, nada le gana.

La tercera ventaja que puedo resaltar es que la construcción de carreras en el distrito uninominal se apoya, mayormente, sobre beneficios concretos para la ciudadanía que lo habita. Políticas públicas, programas, obras, beneficios impositivos, transferencias directas para sectores específicos. Todo el combo de las herramientas del Estado que juegan a favor de quien tiene acceso a ellos. En este sentido, los distritos individualizados pueden recibir los beneficios de un legislador que trabaja arduamente por ellos y ellas. Si es responsable para rendir cuentas favorablemente y hacer carrera de larga data, entonces va a conseguir cosas. Muchas cosas.

Así, todo pinta muy lindo. Pero esas mismas ventajas vienen con desventajas del otro lado de la moneda. En primer lugar, la identificación tan directa de los legisladores nacionales favorece la personalización de la política y dificulta la construcción de partidos políticos nacionales cohesionados y disciplinados. Si la política se vuelve más personal, entonces las negociaciones legislativas con el Poder Ejecutivo también. Esto aumenta sustancialmente los costos de la política, no tanto en términos de recursos como sí de tiempos. Imaginate un proceso de reforma del Estado mano a mano. Pochoclo. Por esto se dice que en Reino Unido el sistema electoral funciona dentro de todo bien gracias a sus partidos políticos, mientras que en Estados Unidos lo hace a pesar de ellos por la sencilla razón de que “no tienen”.

En segundo lugar, la política partidaria deja de lado las discusiones programáticas e ideológicas, y se vuelve más particularista y clientelar. No en el mal sentido de la palabra, claro. Es propio de la lógica que genera el sistema. Si la identificación es tan directa y sencilla para los representados, entonces los representantes harán todo su esfuerzo para poder mantenerse en el cargo. Eso se logra trayendo políticas públicas al territorio, como te conté antes. Las políticas públicas generan beneficios, y esos beneficios suelen ser mayormente tangibles, palpables. Quedan de lado los modelos y las ideas, priman las transferencias, las obras y los programas.

En tercer lugar, las reelecciones son muchas y largas. El sistema exportado de Reino Unido nunca incluyó entre sus cláusulas los límites legales a las reelecciones. Para dejar el cargo, alguien te tiene que ganar. Pero si hiciste bien tu trabajo, entonces hay pocos motivos para que pierdas el puesto. Esto genera un esquema de incentivos donde la renovación parlamentaria y legislativa es más bien baja. En el Senado y la Cámara de Representantes de Estados Unidos, por ejemplo, hay casos que han ocupado sus bancas durante más de 50 años, como bien detallan acá. Esto lleva a otra consecuencia y es la elevada edad de los legisladores: el actual Congreso de los Estados Unidos (118°) tiene un promedio de 58 años. Pensá que son 435 representantes y 100 senadores, con lo cual es un promedio alto. Y eso que bajó. Acá está la casta.

El dibujo local

Hay dos desventajas más, pero que no se desprenden directamente de sus ventajas. La cuarta que tengo para mencionar es parte del back end de la reforma y es la política de distritado. Si las provincias dejan de ser la base territorial donde se eligen a los diputados nacionales, entonces hay que diseñar nuevas. Dibujarlas. Y acá entra la política. La reforma propuesta deja en manos de la Dirección Nacional Electoral (DINE) el primer diseño de los distritos, que tienen que ser validados por los partidos políticos y por la Cámara Nacional Electoral (CNE). Estos, a su vez, no pueden tener una diferencia entre ellos de más del 3% de los habitantes, lo cual establece un techo al diseño guiado por la representación ciudadana en el distrito dibujado. Este punto es justamente el más sensible de la reforma porque habilita la posibilidad de gerrymandering, que es el diseño adrede de los límites distritales para perjudicar a determinadas poblaciones y beneficiar a otras. La base territorial se vuelve artificial, sin un proceso identitario y de pertenencia claro como hoy tienen las provincias argentinas. 

La quinta viene encadenada a la anterior. Estamos en un momento donde el sistema partidario fluye con una importante escasez de liderazgos nacionales. Salvo en el caso de La Libertad Avanza, el resto de los espacios políticos se está redefiniendo. Si a eso le sumamos que la lógica del sistema partidario argentino tiene importantes componentes de regionalización de la identificación partidaria, entonces un sistema de distritos uninominales va a terminar de dinamitarlo. ¿Cuánto tardarán los candidatos a legisladores nacionales del noroeste de la provincia de Buenos Aires en sentir más afinidad con los del sur de Córdoba o de Santa Fe? ¿Qué impedirá que los del norte de éstas dos provincias sientan más empatía con los del sur de Chaco o Santiago del Estero? El sistema político argentino tiene décadas de funcionamiento acostumbrado a una lógica política específica. Aún en momentos de crisis, los partidos nos han salvado. La reforma los apuñalaría por la espalda. Chau Reino Unido, hola Estados Unidos.

Ejemplos para comparar

Hay una banda, pero voy a elegir dos que sirven como contrapunto interesante. Las elecciones de Reino Unido de 2015 fueron las previas al Brexit. En ellas, David Cameron, líder del Partido Conservador, fue a convalidarse como líder nacional luego de su paso por el gobierno de coalición con el Partido Liberal-Demócrata (Lib Dem) que nació en 2010. El voto fue mayoritariamente hacia el oficialismo, que ya no necesitó de un aliado para gobernar, sino que pudo hacerlo solo. Con un 36,9% de los votos se llevó 331 bancas, 5 por encima de la mayoría necesaria para formar gobierno. En otras palabras, más de la mitad de las bancas. Acá podés verlo graficado.

La barra oscura simboliza el porcentaje de bancas obtenido por cada uno de los partidos. La más clara es el porcentaje de votos. Se ve a leguas de distancia que hay una importante disparidad en la altura de las dos. El beneficiado directo fue el Partido Conservador, que gracias a la lógica de funcionamiento del sistema no necesitó de la mayoría del voto a nivel nacional, sino solamente sacar 1 voto más que sus competidores en más de la mitad de los distritos electorales en los que se subdivide el Reino Unido.De esta manera, el sistema premia a partidos nacionales (laboristas y conservadores) y a aquellos regionalmente concentrados con una cantidad de bancas asignadas digna (nacionalistas escoceses), pero perjudica a otros partidos nacionales más chicos (todos los demás).

El contrapunto es la última elección nacional legislativa que tuvimos con un sistema partidario más o menos ordenado: las del 2019 nuestras. Acá te lo grafiqué para que compares.

El sistema proporcional de distritos plurinominales con fórmula D’Hondt también genera alguna distorsión, como podés ver en las barras. Pero es una bastante menor. El efecto viene justamente no de la fórmula electoral, sino de las magnitudes de distrito. En la Argentina tenemos cuatro provincias con magnitudes grandes (provincia y Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba), tres medianas (Mendoza, Tucumán y Entre Ríos), cinco casi-medianas (Salta, Misiones, Corrientes, Chaco y Santiago del Estero) y las doce restantes chicas. Son justamente estas últimas 17 las que han generado alguna alteración de la relación entre votos nacionales ganados y bancas agregadas obtenidas. Como ves, no es la fórmula, es la magnitud.

En términos generales, igual, las elecciones argentinas son mucho más proporcionales que las británicas. Hay otra manera de medirlo. Entre la batería enorme de indicadores que la ciencia política ha generado, hay una camada que mide la distorsión entre votos y cargos. Uno de los que he usado para distintas clases y charlas es el de Loosemore y Hanby (acá el paper de 1971). El indicador permite calcular la cantidad de bancas “mal asignadas” como consecuencia del sistema electoral imperante en un país determinado. Es, en otras palabras, el premio de mayoría que dan determinadas combinaciones de ingredientes. 

El ejercicio lo podés replicar para cuanta elección se te ocurra, siguiendo la explicación de los links que te deje. Yo me armé tablas así para estimarlo y apliqué el cálculo para las dos elecciones que ofician de ejemplo. Las de Reino Unido del 2015 dan un valor de 150,5 bancas, lo cual representa el 23,16% de la Cámara de los Comunes. Casi un cuarto de la representación nacional asignada como premio de mayoría a pocos partidos. Para las elecciones argentinas de 2019, en cambio, el índice es de 11,3 asientos de diputados nacionales, lo cual representa el 8,76% de las bancas asignadas en esa elección porque la renovación es por mitades. Menos de un décimo de lo puesto en juego. Hay una diferencia, e importa.

¿Y la paridad de género?

El contrapunto de ejemplos oficia como una desventaja más. Pero hay una última, que quiero resaltar para cerrar la entrega. Y es el perjuicio que generaría sobre la ley de paridad vigente. La legislación imperante no asegura que la cabeza de lista sea mujer en la mitad de los distritos del país (lo que se conoce como paridad horizontal), sino que solo se refiere a la alternancia secuencial al interior de las listas en distritos plurinominales (paridad vertical). Ésta última busca, en el mediano plazo, garantizar la paridad efectiva en las cámaras del Congreso Nacional, siempre y cuando se mantenga las fórmulas y magnitudes de distrito. 

Para llegar a ello hacen falta varios ciclos electorales. No se llega en la primera. Según un informe que elaboró la politóloga, colega y amiga Malena Magnasco, de pronta publicación, con la aplicación de la actual ley de paridad la Cámara de Diputados pasó a tener un 53% de varones y un 47% de mujeres en el actual ciclo 2023-2025. Venía de un 57%/43% en el anterior de 2021-2023. Y si bien esto es una mejora importante, en los hechos la mayoría de las cabezas de lista en el país son candidatos hombres. Malena encontró que solo en la provincia de Córdoba más de la mitad de las listas a diputados nacionales estaban encabezadas por mujeres. 

La adopción del sistema de distritos uninominales con fórmula mayoritaria, entonces, no solo dejaría sin efecto la ley de paridad de género dado que no se está proponiendo incorporar la paridad horizontal (cómo sí existe con alguna controversia en México, por ejemplo), sino que además daría marcha atrás con los progresos logrados en virtud de las prácticas actuales y recurrentes en la mayoría de las provincias argentinas. Un ingrediente mata a otro.

Hasta acá con el primer volumen sobre la reforma política que propuso y tiene en mente  Milei. Te escribo en dos semanas con el segundo. Un abrazo electoral libre, transparente y justo,

Facu