Boleta Única de Papel, un debate informado

Una impresión, dos mitos y una propuesta sobre la BUP

La propuesta de modificar las boletas partidarias por un modelo específico de boleta única en formato papel (BUP) trajo sobre la mesa cuestiones tan variadas como el fraude electoral, los fiscales partidarios y el costo de celebrar elecciones. Proponemos abordar cada aspecto en el marco de un debate fundamentado.

Argentina tiene un sistema electoral que funciona. Esto es: cumple con los objetivos mínimos y consensuados de una democracia contemporánea. Las elecciones son libres, limpias, transparentes y se consideran legítimas por todos los actores involucrados (jueces, partidos políticos y ciudadanos).

Dentro de ese sistema, el actual instrumento de votación es una parte importante que contribuyó a la construcción de la confianza que la sociedad tiene en el resultado de las elecciones. La solidez y supervivencia de nuestras instituciones de gobierno se apoyó en esta confianza. En una región que cada tanto vive estallidos sociales, económicos y políticos que ponen en duda la legitimidad de los gobiernos la cuestión no es menor.

El instrumento de votación, las boletas partidarias, forma parte de un sistema electoral que permitió que, en los últimos 15 años, los oficialismos perdieran 5 de las últimas 8 elecciones. Es decir, tenemos en la Argentina un sistema electoral que garantiza la libre competencia y organiza elecciones cuyo resultado se mantiene en la incertidumbre hasta que se produce.

En ese marco, cambiar el instrumento de votación implica demostrar con evidencias cuáles son los aspectos que se buscan optimizar, de qué manera lo haría el instrumento propuesto y de qué manera evitaría socavar los cimientos de confianza que permitió construir hasta el momento.

El mito del costo

El argumento de que la implementación de un sistema de boleta única de papel es más barato que la actual boleta partidaria ha sido más esbozado que demostrado con documentación hasta el momento. Se trata de uno de los principales argumentos de los distintos proyectos que la oposición llevó a la Comisión de Diputados: de los 21 proyectos tratados allí al menos 15 mencionaron en sus fundamentos que el nuevo sistema implicaría una reducción de costos respecto al actual. No hay estimaciones concretas sobre el monto del ahorro salvo en un proyecto en particular que estima una reducción del 75% en el costo, aunque la documentación respaldatoria de los cálculos no se encuentra disponible. El dictamen unificado de la oposición, hasta el momento, tampoco lo tiene.

Establecido entonces que el costo es uno de los argumentos pasemos a abordarlo. Durante el debate en comisiones de Diputados, la ex directora Nacional Electoral, Diana Quiodo, realizó un ejercicio útil para tener un debate informado sobre los costos de la impresión de boletas. Allí comparó el costo por impresión de boletas de la elección en Santa Fe — con el sistema de boleta única de papel — con el costo de impresión de las elecciones. El cálculo es incluso benévolo con el sistema santafesino que eligió una sola categoría de cargo en el 96% de sus electores (es decir: se imprimió una sola boleta). Aún así, este es el resultado:

Fuente: presentación Diana Quiodo (ex DINE) en la reunión de comisión de la Cámara de Diputados del 24 de mayo de 2022.

Los datos nos dicen que la elección de Santa Fe costó por elector un 41% más que el aporte por boleta del Estado nacional para las PASO y las generales. Seguramente hay muchos otros datos que se pueden aportar al debate para tenerlo de manera informada y no sobre especulaciones.

Usar los recursos del Estado de manera más óptima es un objetivo compartido por todo el arco político. La pregunta no es si hay que hacerlo sino cómo hacerlo efectivamente. Por el modo de instalación en el debate público este proyecto le está prometiendo a la sociedad -entre otras cosas- un ahorro en el proceso electoral. Semejante promesa en el marco de una crisis económica tiene que, al menos, sostenerse en algún cálculo concreto que no aparece. Y que, incluso, no está contemplando gastos extras que supone la implementación de un nuevo sistema, además de todos los generados por los propios incentivos que el tipo de BUP del dictamen genera, como el desdoblamiento del calendario electoral. No sería deseable agregarle a un sistema en el que la sociedad confía un manto de sospechas simplemente por no haber tomado previamente en consideración alguna estimación de gastos.

Es necesario señalar que optimizar los recursos que se asignan a la organización de un proceso electoral es una tarea importante que los legisladores — y no solo ellos — pueden darse. Sin ir más lejos, en 2019 se aprobó en este mismo Congreso de la Nación una reforma a la ley de financiamiento de los partidos políticos. La estrella de ese debate fue la inclusión del financiamiento privado a las campañas electorales pero allí se incluyó otro aspecto fundamental para lo que discutimos hoy: se amplió de un padrón y medio a dos padrones y medio por elector el aporte del Estado para cada agrupación y alianza en las elecciones generales.

Dicho proyecto de ley fue votado afirmativamente por las siguientes fuerzas políticas.

Si hay una asignación de recursos poco óptima para la impresión de boletas, una simple vuelta atrás con lo que se votó en 2019 que permita volver al padrón y medio como establecía la ley original, permitiría un ahorro del 33% en el aporte por boleta.

Hay más ejemplos de aspectos vinculados a los costos de impresión de las boletas que se podrían eventualmente trabajar, regulando por una ley del Congreso, por ejemplo, la cuestión de si corresponde o no el aporte por lista interna o por agrupación y alianza. Un criterio — el aporte por lista — que fue impuesto por una decisión de la Corte Suprema que podría terminar de aclararse con otra ley del Congreso.

Decimos que el mito del ahorro en boleta única de papel es un mito porque hasta el momento no se han presentado evidencias o estimaciones respecto al ahorro que supondría. El objetivo de este especial es, al menos, aportar algunos primeros datos para enriquecer el debate fundamentado.

El mito de los fiscales

El segundo mito que queremos abordar es el de los fiscales partidarios. La propuesta de cambio del instrumento de votación tuvo en este punto un argumento central para promover la reforma. Públicamente se presentó a la BUP como una solución a la extrema necesidad que tienen los partidos políticos de contar con una red densa, extendida y bien organizada de fiscales el día de celebración de las elecciones. Esta postura contiene en su interior un desconocimiento importante en dos puntos que creemos relevantes para generar una discusión informada.

En primer lugar, el nuevo formato de boleta no va a aliviar a los partidos políticos de contar con fiscales propios, sino todo lo contrario. Un sistema que está a una cruz con una birome de anular un voto no puede darse el lujo de no contar con una red de personas que cuiden los propios. Sí, la boleta única garantiza la oferta política a los ciudadanos y las ciudadanas, pero sin fiscales se encontrarían en el mismo problema que dicen que tienen actualmente con las boletas partidarias. En este sentido, la BUP no va a reducir la cantidad de fiscales necesarios para cada competidor, sino que reasignará algunas de sus funciones. No será necesario entrar al cuarto oscuro constantemente para certificar la presencia de boletas propias, pero sí tendrán que estar bien despiertos a la hora de realizar el escrutinio provisorio en los establecimientos escolares. El principio general no cambiará. Los partidos políticos seguirán siendo garantes, junto con el Estado y el gobierno de turno, de la organización de todos los procesos electorales. Participarán de comités de seguimiento, de audiencias con la justicia electoral y de la organización del proceso el día de las elecciones. Como punto central, se los va a seguir viendo en todas las mesas cuando uno vaya a votar.

En segundo lugar, el Estado Nacional y los partidos políticos tienen un contrato mutuo según la Constitución Nacional y la legislación electoral. Mientras que el primero los reconoce, les da derechos y los sostiene económicamente como organizaciones, los segundos tienen que cumplir con ciertas obligaciones. Todos somos hijos del contractualismo, no podemos escaparle. Una de estas obligaciones es la de presentar una cantidad de firmas que representen, al menos, el 0,4% del padrón provincial para tener el reconocimiento de distrito. ¿Qué implica? Que un partido político puede presentar candidatos y candidatas a cargos legislativos nacionales (diputados y senadores) en esa provincia. Y, si lo pensamos un poco, hablar de firmas que avalen un partido político es lo mismo que hablar de militantes, adherentes o simpatizantes de ese espacio. Firmando la petición damos el consentimiento con alguna afinidad o cercanía, ya sea personal e ideológica. Poniendo el gancho podríamos darle una mano a cuando quieran competir, no es mucho. En otras palabras, las firmas presentes necesarias son fiscales potenciales futuros.

El siguiente gráfico da un primer indicio sobre este punto. Muestra la cantidad de firmas necesarias en orden decreciente para obtener un reconocimiento de distrito en cada provincia del país junto a la cantidad de fiscales por mesa establecida en ese distrito. Tal como ves, las barras azules tienen un diferencial importante en el tamaño por dos razones. Primero, porque los distritos son muy distintos en términos del peso electoral que tienen. Segundo, hay 8 provincias que tienen barras iguales: eso se debe a que la Ley Orgánica de Partidos Políticos establece un máximo de 1 millón de firmas para el reconocimiento distrital de los partidos (Art. 7). Como estos distritos tienen más de 1 millón de electores, entonces esto funciona como un techo para las afiliaciones.

De esta manera, la línea naranja que indica el promedio de firmas/fiscales potenciales por mesa crece a medida que baja el mínimo de firmas necesarias por distrito. El promedio es de 1,12 por provincia, con mínimos de 0,11 (provincia de Buenos Aires) y máximos de 1,37 (Misiones). Salvo los distritos bonaerense, porteño, Córdoba y Santa Fe, todas las demás provincias tienen al menos 1 fiscal por mesa. Es, diríamos nosotros, bastante homogéneo. El problema, claro, son los más grandes, donde más fiscalización se requiere. Eso quiere decir que, desde este punto de vista, el Estado Nacional le pide a cada interesado en armar un partido político que cuente con 1 fiscal por mesa como mínimo y de entrada en la mayor parte del país. No parece ser mucho. Después, claro, pueden conseguir todos los adicionales que deseen para cuidarse y cuidar sus boletas.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Cámara Nacional Electoral para las elecciones PASO 2021.

Llegamos a la misma conclusión si comparamos la cantidad de fiscales potenciales por establecimiento escolar y por mesa. El hallazgo es bastante parecido y también se muestra en el mismo orden que el gráfico anterior. Nuevamente, el problema son las 4 provincias más grandes.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Cámara Nacional Electoral para las elecciones PASO 2021.

De modo que decir que la BUP es una solución al problema de los fiscales es desentenderse de las responsabilidades que le exigen a cada partido. Además, uno no puede privarse de perder algún voto por una cruz mal puesta. Igual los van a necesitar.

Las reformas pendientes y complementarias

Cuando antes mencionamos que la discusión de la BUP en realidad es sobre la ingeniería institucional nos referimos a que todo sistema político funciona como un auto. Como tal, tiene un motor. No sabemos mucho de autos, pero asumimos que si vamos a cambiar una de sus partes, entonces tenemos que tener en cuenta las demás. Además, no todo repuesto sirve para todo motor. Y acá es donde hay espacio para una reforma política más amplia, que tome en cuenta cuestiones pendientes no discutidas y que complemente la dirección de los cambios. No es frenar la discusión, es ampliarla.

Por eso, discutir el instrumento de votación sin hacer lo propio sobre la Ley Orgánica de Partidos Políticos sería generar las condiciones para efectos colaterales no previstos. Tal como te comentamos anteriormente, con el 0,4% del padrón en una provincia se pueden presentar listas a diputados y senadores nacionales. Es un requisito bastante laxo y fácil de alcanzar para quienes desean crear organizaciones partidarias. Tal como podés ver en el siguiente gráfico, esta facilidad derivó en un conglomerado partidario grande, inflado y en constante crecimiento. Acá se detalla la cantidad de partidos políticos nacionales reconocidos que decidieron competir en elecciones, junto a la proporción que lo hizo en alianza y el peso de éstas sobre el total de la oferta política en cada elección desde 1983 hasta la fecha. Tené presente que los partidos políticos nacionales son los que pueden presentar cargos presidenciales y que obtienen el reconocimiento de distrito en, al menos, 5 provincias. Otro requisito bastante laxo.

Fuente: elaboración propia a partir de una base de datos compartida con Paula Clerici. El * indica elecciones PASO.

Tal como podés observar, la franja naranja ha ido creciendo constantemente, a la par que crecieron la cantidad de alianzas que compitieron para el cargo presidencial. Esto quiere decir que cada vez más partidos políticos nacionales han sido reconocidos por la justicia electoral. El tema es que eso no se traduce en mayor cantidad de boletas en el cuarto oscuro porque la mayoría de ellos decide competir dentro de alianzas nuevas o ya construidas. Entonces, es cierto que la dinámica de competencia política hoy es formar coaliciones, pero eso no limita que se formen menos partidos. Esto, al mismo tiempo, se refuerza en la competencia para diputados nacionales.

Fuente: elaboración propia a partir de una base de datos compartida con Paula Clerici. El * indica elecciones PASO.

Siguiendo esta historia con datos, si cada vez hay más partidos y más alianzas, entonces cada una de ellas es cada vez más grande. Más partidos hacen coaliciones y mesas más anchas. Todos tienen que entrar.

Fuente: elaboración propia a partir de una base de datos compartida con Paula Clerici. El * indica elecciones PASO.

De esta manera, actualmente los incentivos están puestos para que la competencia por los distintos cargos públicos en juego sea ordenada a través de coaliciones electorales. La implementación de la BUP bien puede generarlos en la dirección contraria. Con un espacio garantizado sin la necesidad de tener que preocuparse por la impresión de boletas partidarias, los nuevos partidos creados pueden apostar a encontrar un hueco entre tanta oferta, superar el mínimo de votos necesario para sortear las PASO (1,5% de los votos válidos) y así tratar de colar uno o un par de diputados nacionales.

Hoy en día le estamos pidiendo a nuestro sistema electoral cosas que son distintas y que son contrapuestas entre sí: que sea fácil crear partidos políticos, que haya competencia interna en todos y que además todo eso entre en una sola boleta en formato papel. Pedimos demasiado. Por eso, si vamos a discutir el instrumento de votación, no cometamos el error de no discutir una reforma política integral y con propuestas que complementen la dirección buscada. ¿Por qué no discutimos los bajos requisitos para crear partidos políticos de distrito y nacionales? ¿Por qué no revisamos el techo máximo de afiliados en los distritos grandes que es, justamente, donde más partidos nacen y mueren seguido? ¿Por qué no nos metemos con la ley de financiamiento?

La implementación de la BUP, así como está presentada, puede generar efectos no esperados en la competencia política. Hay un ejemplo no muy lejano, cuando se discutió la reforma política que implementó las PASO desde 2011. Uno de los objetivos buscados con esa propuesta fue reducir la cantidad de partidos políticos reconocidos. Los gráficos anteriores muestran claramente que no solo no se alcanzó, sino que cambió la dinámica competitiva y la estrategia de presentación de candidaturas. Por eso, si estamos cambiando partes de un motor, pensemos que una de ellas puede generar problemas en las restantes. Planteemos una reforma que contemple la ingeniería completa.

Soy politólogo de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y director de la agencia de comunicación Monteagudo. Soy co editor del sitio Artepolítica. Nací en Olavarría, una metrópoli del centro de la provincia de Buenos Aires. Vi muchas veces Gladiador.
@TomiOlava
Politólogo, consultor e investigador independiente. Hoy me encuentran dando clases en UBA, UTDT y UADE. Me encantan las elecciones y me sacan menos canas verdes que Racing. Un hobby que tengo es aprenderme la historia de los partidos políticos. Creo que la política marida muy bien con un tinto.
@facucruz
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