Suiza, retrato de una democracia completa

Los referéndums se celebran cuatro veces por año sobre temas variados. ¿Cómo se organizan, quiénes los proponen, cuánta gente participa?

Suiza votó el 3 de marzo dos referéndums. Uno para incorporar un aguinaldo para los jubilados (Initiative for a 13th OASI pension payment). Otro para aumentar la edad jubilatoria de 65 a 66 años, y elevarla automáticamente cada año. El resultado final dio un apoyo del 58% para el “aguinaldo” de pensionados y un rechazo del 75% para ampliar la edad. En ambos participó alrededor del 58% de los ciudadanos.

Situaciones como esta ocurren cada tres meses en tierra helvética. Es algo que data desde 1880 más o menos. La democracia suiza está viva, activa y la gente participa constantemente con debate público informado. ¿Cómo interactúa este esquema con instituciones y partidos? ¿Qué hace cada uno? ¿Qué efectos tiene? ¿Cómo pueden vivir así, de elecciones?

Bueno, así.

El reloj suizo

Suiza es una democracia completa. Es representativa porque cuenta con partidos políticos que transmiten valores, dan forma a una ideología o cosmovisión sobre las cosas mundanas, presentan candidatos y candidatas a cargos públicos, y ejercen el gobierno en nombre de quienes los eligen. También es participativa porque, por medio de iniciativas populares y referéndums, esos mismos ciudadanos que eligen a los responsables de tomar las decisiones participan activamente por medio de mecanismos de consulta popular. Y, por último, es en este mismo sentido directa porque, de alguna manera, la consulta a la ciudadanía sobre temas de interés público lleva a su participación en el propio proceso decisorio.

Como si Platón y Rousseau fueran suizos, el sistema político funciona históricamente como un reloj: complejo, con múltiples partes componentes y con mecanismos de precisión exactos. Vale la redundancia. Suiza tiene sus propias estructuras políticas como cualquier otro país moderno, al tiempo que combina herramientas para que sus ciudadanos y ciudadanas se expresen. Empiezo por la primera parte, la de la ingeniería institucional.

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Las partes del reloj

Desde su fundación en 1848, Suiza adoptó una forma de Estado federal. Es, en realidad, una confederación, una estructura de poder vertical donde casi la totalidad de las decisiones recae en sus partes componentes y no en la autoridad nacional. La constitución sancionada a mediados del siglo XIX es una de las tres vigentes más viejas de la actualidad. En 1999 adoptaron algunos cambios menores por medio de un referéndum, pero sin cambiar su esencia. El poder estatal reside en los 26 cantones que hoy integran el país, como si fueran las provincias, estados o departamentos de cualquier otro. La norma constitucional establece que, todo lo que no se delega en la autoridad confederal, se queda en los cantones. De modo que a nivel nacional se puede definir y regular lo que requiera alguna uniformidad en el país. Por ejemplo, relaciones exteriores, seguridad, defensa nacional y civil, algunas cuestiones generales sobre la educación y la cultura, al igual que aspectos ambientales. También delegaron competencias de política monetaria, derecho civil y penal. En términos generales, el Estado confederal define el marco general, y cada cantón toma sus decisiones respetando ese marco. True federalismo.

En cuanto al poder político en su dimensión horizontal, hay un lema general que marca el pulso de toda la política suiza: “Uno para todos, todos para uno”.

Fuente: web oficial del Gobierno de Suiza.

El gráfico anterior te describe las principales instituciones políticas del país, cómo funcionan y cómo se relacionan entre sí. El Consejo Federal es el poder ejecutivo, compuesto por 7 integrantes que pertenecen a distintos partidos políticos que alcanzan representación parlamentaria. ¿Cómo se reparten esos cargos? Con una fórmula mágica y milenaria. Dos asientos les tocan a los tres partidos que alcanzan mayor cantidad de bancas, con la restante para el cuarto. Ingenio puro, como un reloj.

¿Y de dónde salen estos muñecos? Como todo sistema a la europea, del Poder Legislativo. Allá se llama Asamblea Federal de Suiza y es bicameral. Uno de los recintos es el Consejo Nacional, compuesto por 200 integrantes que representan a los ciudadanos del país. El otro es el Consejo de los Estados, con 46 miembros que son la cara, voz y voto de los cantones.

Claro, quienes se sientan ahí son dirigentes de distintos partidos políticos. En la última elección de 2023 compitieron (sacando los más chicos) unos 14 partidos. Los importantes suelen ser cuatro, que son los que llegan a la “mesa chica de los siete”. Están los muchachos del Partido Popular de Suiza (SVP, por sus siglas en alemán), nacionalistas conservadores de derecha, que se armaron por la fusión de agrarios y demócratas en 1971, y que hoy tienen la mayor cantidad de bancas en la Asamblea Federal. Como todo país de bien, hay un Partido Socialdemócrata (SP), progresistas tradicionales, son el segundo partido más importante, fundado cuando Marx y Engels andaban de gira para prender la llama roja europea. En tercer lugar viene el Partido Liberal (FDP, PLR o PLD según la comunidad lingüística a la que le hablen), también una fusión pero entre liberales y demócratas en 2009. El cuarto hoy es del Partido Popular Demócrata Cristiano (CVP), que en realidad forma parte de El Centro (CVP / BDP) luego de juntarse con el Partido Conservador Democrático (BDP). Son, bueno, de centro derecha. Se cae de maduro.

Los suizos también deciden

Ahora viene la segunda parte, la de la democracia participativa. Suiza tiene una rica e histórica tradición de referéndums populares para definir política pública. La web oficial del Gobierno lo dice clarito: “Todo ciudadano suizo que haya cumplido los 18 años de edad posee, además del derecho de sufragio, el derecho a decidir sobre asuntos políticos concretos”. Esto hace que la meca de las finanzas ocultas tenga, también, su temporada de plebiscitos. Mi Disneylandia.

Suizos y suizas son generalmente convocados unas cuatro veces al año a votar sobre distintos temas de interés general para sus propias vidas. Se hacen en marzo (a veces, alguno ansioso de febrero), junio (mayo de manera excepcional), septiembre y noviembre. Acá podes ver el calendario completo, que data desde 1848. Orgullo nacional.

Fuente: web oficial del Gobierno de Suiza.

En cada convocatoria se someten a consideración popular una batería de cuestiones en tres formatos distintos. La iniciativa popular es la forma que tienen para que la ciudadanía misma presente propuestas a consideración del pueblo. Si logran 100.000 firmas en un plazo de 18 meses, entra en la rockola. Otro formato es el referéndum facultativo, que es la forma que tienen de decidir si las leyes federales y decretos aprobados por la Asamblea Federal se mantienen o se tiran a la papelera de reciclaje. En este sentido, suizos y suizas pueden decidir sobre lo decidido por los propios partidos políticos que ellos mismos votaron. Esto puede ocurrir si, dentro de los 100 días de sancionada la normativa, se juntan un mínimo de 50.000 firmas. La tercera y última forma de democracia participativa es el referéndum obligatorio, que implica la ratificación por el voto popular de cada modificación constitucional que adopte el parlamento suizo. Si el pueblo dice sí, entonces se cambia la carta magna. Si dice no, es no. La última palabra, siempre.

A esta altura del cuento yo también me estoy haciendo la misma pregunta que vos. ¿Cómo integrar mecanismos de participación directa a una compleja ingeniería institucional, con alta descentralización del poder, bicameralismo, partidos políticos y un consejo con presidencia rotativa? Así.

Yanina Welp, politóloga argentina de renombre en el Albert Hirschman Centre of Democracy y en el Geneva Graduade Institute, además de integrar la Red de Politólogas, me cuenta a la distancia:“Cuando se aprueba la primera Constitución en 1848, el referéndum era una forma en que los cantones resguardaban poder y que no se pudieran tomar sólo decisiones centrales”. Es, desde este punto de vista, una nueva forma de pensar la democracia en su dimensión directa, porque la clave es verla en el marco de un gobierno federal altamente descentralizado. “En esta tensión entre la formación del Estado-Nación y la resistencia de las unidades locales, Suiza es una verdadera confederación, a diferencia de Uruguay, que también tiene estos mecanismos, pero es altamente centralizado”.

Acá entran a jugar las instituciones políticas. Yanina me cuenta que ni el presidente del Consejo Federal (que rota cada año entre los siete miembros) ni el propio Consejo tienen competencias para intervenir en el proceso. “Pero la Asamblea puede hacer una contrapropuesta. O sea, si hay una iniciativa popular, los parlamentarios pueden hacer una propuesta alternativa a la sometida a consideración, e incluso se puede formar una comisión entre el parlamento y los promotores de la iniciativa”. Democracia directa y democracia representativa, un solo corazón.

“Finalmente el día de votación sobre un tema x se puede llegar a votar entre cuatro alternativas posibles: no cambiar nada (o sea, status quo), la propuesta más radical o extrema, y las dos intermedias acordadas entre políticos y ciudadanos”, me cuenta en detalle.

El sistema suizo de referéndums y consultas populares tiene, además de lo contado, otras singularidades. Existe cierto consenso de que cada vez que se activa a la ciudadanía para una decisión de interés público debe haber ciertos requisitos que se cumplan. Si no, plebiscitaríamos hasta la dirección y posición del papel higiénico. El primero es el umbral: la cantidad mínima de votantes que tiene que concurrir para que la decisión tomada sea aplicable y válida. El segundo es la mayoría: muchos países requieren que el voto mayoritario (al ser una votación entre “si” y “no” siempre hay una que saca el 50%) se alcance en una extensión determinada del territorio nacional siendo, muchas veces, medidas de alto impacto. Yanina me cuenta que, a diferencia de la totalidad de los países latinoamericanos que disponen de estas herramientas, en Suiza “no hay umbrales de validación, no importa la tasa de participación. El resultado es válido. Esto es bastante único”. Lo dice porque el promedio de concurrentes a las urnas es del 45% según el gobierno suizo. El único celebrado este año hasta la fecha tuvo un 58% de participación. Los de 2023 lograron un 42%, mientras que los de 2022 (una banda) anduvieron en el 40%, 44% y el 52%. La mitad del país. A mí me parece bastante.

En cuanto al segundo, “los referéndums obligatorios requieren doble mayoría, donde de vuelta entra la cuestión del federalismo. Tiene que haber un voto afirmativo de la mayoría de la ciudadanía y también de la mayoría de los cantones”, me cuenta Yanina.

Todo pensaron. Todo.

El juego político de la democracia directa

Vos sos medio maquiavélico, como yo. El sistema suizo tiene un complejo entramado de partidos políticos con ciudadanos que, si juntan el número necesario, pueden revertir decisiones o, incluso, tomar unas nuevas. Por eso la política del referéndum tiene su rosca.

Al preguntarle a Yanina, me cuenta que hay un tema clave, “a mayor parte del voto se da por vía postal en Suiza, se reciben los papeles en casa y la gente vota. Pasa lo mismo con el ejercicio de democracia directa”. Algo del folklore al que estamos acostumbrados se pierde. Pero, viendo los números de participación, pareciera que les rinde.

Definidas las fechas de los referéndums, los actores toman posiciones. Es común ver a los partidos políticos promoviendo determinadas iniciativas en línea con sus plataformas políticas. También lo hace la sociedad civil (fundaciones, ONGs, sindicatos o cámaras empresarias). Todos hacen campaña, movilizan votantes, pautan publicidad en medios tradicionales y nuevos, agitan las redes. El manual electoral completo, pero en modalidad casi diaria. Lo más singular de todo: el Gobierno también toma una postura. El Consejo Federal recomienda a los ciudadanos apoyar o rechazar determinada medida. Algo que en muchos países sería un escándalo, allá es común. “Es muy original porque el Gobierno da una recomendación de voto cuando se trata de iniciativas ciudadanas. Es curioso porque, al ser un gobierno colegiado, tienen que acordar una sugerencia común. En otros países estaría mal visto. Hay una intervención del oficialismo y está bien percibida”, me detalla Yanina ante mi estupor latinoamericano.

Un ejemplo reciente. En las iniciativas promovidas sobre temas previsionales hace poco, en marzo, el Gobierno suizo recomendó a los ciudadanos votar negativo en las dos propuestas (la del “aguinaldo” para jubilados y la de elevar la edad de 65 a 66 años). Estas medidas, sin embargo, no fueron promovidas por los funcionarios de turno sino por los sindicatos (el primero) y por las juventudes del Partido Liberal (el segundo). Así para casi todas.

En 2021 hubo un referéndum bastante más controversial. Se conformó el llamado Comité Egerkinger (por la localidad donde se armó), que públicamente se presentó como una organización que resistía el poder del Islam en Suiza. Promovieron para noviembre del 2009 un referéndum para evitar la construcción de minaretes en el país, con una campaña asperísima y resultado favorable para ellos. En 2021 volvieron a la carga, pero esta vez para prohibir que las personas pudieran taparse la cara en público (calles, transporte, restaurantes y locales, por ejemplo). Recibieron el apoyo del Partido Popular de Suiza y de la Unión Federal Democrática de Suiza (UDF), pero el rechazo de casi todos los partidos progresistas, centristas y liberales del país. Los sorprendente del asunto: entre este último grupo, los votantes de El Centro y de los liberales de FDP estaban a favor. Con un 51% de participación (similar al del 2009), la prohibición resultó aprobada por un 51% contra un 49% de rechazo. Dos tercios de los cantones acompañaron la medida.

Sucesos como el ocurrido me abrieron un interrogante enorme: ¿quién banca estas campañas? Sobre todo, las más controversiales. Ahí hay un gris bastante oscuro. Mi colega amiga Yanina me comenta que hay poca claridad sobre cómo se financian las campañas para la recolección de firmas. Esas que habilitan que un tema sea sometido a consulta popular. “Este es un problema que comparte con California y otros lugares de Estados Unidos. Hay gente que lo marca y que habría que poner el ojo ahí, pero no hay legislación al respecto”, amplía. No todo es color de rosas. Ni en Suiza.

Queda la sensación, entonces, de que la derecha moderada y extrema explotan mucho el uso de las iniciativas populares para marcar agenda, sentar bases políticas para crecer y ganar terreno frente al progresismo. Sin embargo, Yanina advierte en un claro balance de las herramientas. “No es un instrumento en manos de la derecha, aunque la derecha y la extrema derecha lo usan bastante. Es un instrumento en manos de todos los actores que tienen capacidad organizativa. Originalmente la democracia directa la activaban sobre todos los partidos políticos, pero después la sociedad civil pasó a ser un actor de peso. Ahora sigue siendo, sobre todo, un instrumento en manos de la sociedad civil”, explica y defiende a la democracia directa.

El caso de los plebiscitos que fueron targeteados hacia la población musulmana es un ejemplo de peligrosa manipulación. Pero también ocurre con los celebrados en marzo pasado sobre política previsional. Es el doble filo de su utilización. En el fondo, igualmente, hay en el intercambio con ella un mensaje de esperanza y validación analítica.

La democracia completa suiza es de la sociedad civil. No es sólo (ni toda) de sus partidos.

Más de Suiza

  • En esta tabla te dejo las principales características de cada instrumento de democracia directa. Ahí los amigos de Europe Elects, además, se tomaron el trabajo de sistematizar la cantidad de propuestas de cada mecanismo que fueron aprobadas y rechazadas desde la sanción de la constitución original. Una locura.
  • Yanina Welp escribió con Nina Massuger este artículo muy recomendado para comparar la experiencia suiza con otras europeas y latinoamericanas.
  • Para más cosas comparadas entre América Latina y Europa, este, este y este libro, todos de libre acceso.
  • La Swiss Political Science Review sacó un número especial dedicado a ellos mismos en diciembre de 2015. Acá están todos los artículos. En la introducción, quienes coordinaron el especial se preguntan si no se rompió el modelo consensual al que estaban acostumbrados y se pasaron un poco de rosca en el uso directo de su democracia.
  • Un capítulo de Andreas Auer en este libro tiene una mirada suiza sobre la democracia directa en América Latina.

Politólogo, consultor e investigador independiente. Hoy me encuentran dando clases en UBA y UTDT. Me encantan las elecciones y me sacan menos canas verdes que Racing. Un hobby que tengo es aprenderme la historia de los partidos políticos. Creo que la política marida muy bien con un tinto.