Que la macro no tape la micro

Hola, ¿cómo andás? No vamos a volver a hablar del FMI. Las medidas anunciadas ya las analizó ayer Iván en su newsletter. Lo único para agregar es que, hasta ahora, el acuerdo no está 100% cerrado. Lo que hay es un principio de entendimiento a nivel staff, pero todavía falta que se llegue a un acuerdo entre las partes. Como vimos en la edición anterior, una vez logrado, se eleva al board para su aprobación final (lo que suele demorar unas dos semanas) y recién ahí el FMI estaría en condiciones de realizar el desembolso adeudado (unos USD 4.000 millones). Con lo cual, el próximo vencimiento -por unos USD 2.700 millones- que es a fin de mes, va a tener que salir de las escasas reservas del BCRA. En el medio, el dólar paralelo ya escaló hasta los $536. Qué dos semanitas que nos quedan hasta las PASO…

Política industrial, ¿sí o no?

Hace unos días, Tomás Bril Mascarenhas (director del área de políticas productivas de Fundar) publicó un hilo en Twitter donde explicaba cómo la articulación entre las políticas implementadas por el gobierno local de Tandil, el sector privado y el educativo fueron claves para que se desarrollara allí un clúster con 80 empresas de software que dan trabajo a más de 2.500 personas (para tener como referencia, la población total es de 150.000).

Me resultó muy llamativa la reacción adversa de muchas personas sosteniendo que el Estado no debería llevar a cabo una política proactiva destinada al impulso de ciertos sectores de la economía, sobre todo de algunos economistas (ver, por ejemplo, acá o acá).

El motivo por el cual me llamó la atención es porque en la actualidad -y a diferencia de lo que sucedía, por ejemplo, 30 años atrás- existe un consenso bastante generalizado de que la política industrial es una herramienta fundamental para el desarrollo de las economías. Solo a modo de ejemplo, podemos mencionar el pionero plan estratégico Hecho en China, el manifiesto de políticas industriales acordado entre Alemania y Francia o el ambicioso programa impulsado por Joe Biden en Estados Unidos a partir de la sanción de tres leyes: Bipartisan Infrastructure Investment and Jobs Act, cuyo objetivo es impulsar la infraestructura en los próximos 5 años con una inversión de USD 110.000 millones; Chips and Science Act, para fomentar el desarrollo doméstico de semiconductores e investigación en tecnología por medio de créditos y subsidios por más de USD 50.000 millones; y la Inflation Reduction Act, donde el Estado volcará USD 369.000 millones para la transición energética hacia la descarbonización y para la lucha contra el cambio climático.

Una aclaración: hoy en día la política industrial no incluye solo a la industria tradicional sino también al sector agropecuario (pensemos, por ejemplo, en la elaboración de tractores y máquinas para el arado o en el desarrollo de semillas genéticamente modificadas para ser resistentes a la sequía) y a los servicios (software, diseño de videojuegos o aplicaciones).

Si bien el resurgimiento de la política industrial comenzó hace ya varios años, el freno de la producción a nivel mundial que provocó la pandemia fue un baño de realidad para muchos países, ya que se dieron cuenta de lo poco que fabricaban a nivel local y del grado de dependencia que tenían de productos importados. Una manera -anecdótica- de apreciarlo es a partir del salto que se observa en las búsquedas de Google.

Evolución de la cantidad de búsquedas en Google de la frase “política industrial”

Intervención vs Libre mercado

Al margen de que hoy en día la política industrial goce de un elevado consenso, es interesante examinar los argumentos a favor y en contra de la misma, para entender cuál es la discusión.

Por el lado de las críticas, el argumento más frecuente es que el Estado no tiene la información necesaria para determinar si los recursos volcados a determinado sector van a terminar teniendo un impacto neto positivo. Para esto, es necesario refrescar el concepto de costo de oportunidad, que para este caso representan los beneficios a los que se renuncia por no haber utilizado dichos recursos en otro sector. Si, por ejemplo, el Estado decidiera otorgar $100 millones en beneficios fiscales para el impulso de la biotecnología en Catamarca, ¿cómo sabe que ese dinero no hubiera tenido un impacto mayor si hubiese estado destinado al desarrollo del sector vitivinícola en San Juan? ¿O a crear una universidad en Mendoza? No solo eso, sino que, incluso, la política industrial podría terminar siendo contraproducente, ya sea porque no logre los efectos deseados, porque esté mal diseñada desde el principio o porque genere lazos clientelares con las empresas, entre otros motivos. Está lleno de ejemplos de políticas fallidas.

En particular para la discusión argentina, la crítica más escuchada es que “la mejor política industrial que podría hacer el gobierno es bajar la inflación”. Siguiendo esta línea de razonamiento, lo aconsejable sería que el Estado se limite a asegurar la estabilidad económica y a promover reglas de juego claras, para que la propia dinámica del sector privado determine cuáles son los sectores que van a florecer y cuáles no, en función de la productividad de cada uno con relación a la del resto del mundo (lo que se conoce como ventajas comparativas).

Arranquemos por este último punto. Si bien es completamente cierto que estos niveles de inflación y de volatilidad son un freno al crecimiento (algo que repetimos innumerables veces), eso no significa que el Estado no pueda (ni deba) al mismo tiempo implementar políticas a nivel sectorial. La política macroeconómica y la sectorial o microeconómica no son excluyentes entre sí. Es más, la política industrial puede ser parte de las soluciones, si el impulso de determinado sector termina ocasionando un incremento en la generación de divisas.

¿Qué nos muestra la historia?

Por otro lado, la estabilidad económica y la inflación baja son condiciones necesarias -pero no suficientes- para lograr el desarrollo económico. Esto lo podemos plantear por la negativa: en los últimos 30 años la gran mayoría de los países tuvo una inflación baja y una economía estable, pero ¿cuántos se desarrollaron solo con eso? Ninguno.

Como muestra este muy citado trabajo del FMI, entre 1970 y 2014 hubo solamente 13 naciones de un total de 182 que partieron de un ingreso bajo o medio y se transformaron en países de ingresos altos (Aruba, Corea del Sur, España, Eslovenia, Estonia, Guinea Ecuatorial, Hong Kong, Irlanda, Omán, Portugal, República Checa, Singapur y Taiwán); es decir, solo se “graduó” el 7%.

Hay diferentes maneras de medir este tipo de cuestiones. En el trabajo se utiliza como referencia el PBI per cápita relativo al de Estados Unidos, tomando como criterio que si la economía en cuestión tiene un PBI per cápita igual o mayor al 50% (la mitad) del de EEUU, entonces se lo considera de ingresos altos, mientras que si se ubica entre el 20% y el 50% se lo considera de ingresos medio-altos (y por debajo del 10% sería de ingresos bajos).

Al indagar un poco más, se observa que 6 de esos 13 países eran europeos, que para empezar ya eran economías de ingresos medio-altos, cuyo impulso provino fundamentalmente de su ingreso a la Unión Europea. Por otro lado, el crecimiento económico de Guinea Ecuatorial, Omán y Aruba (que, dicho sea de paso, es una isla de poco más de 100.000 habitantes, perteneciente al Reino de los Países Bajos) se explica fundamentalmente por el descubrimiento de importantes yacimientos de petróleo.

Así, los únicos países cuyo crecimiento sostenido no provino de recursos naturales o de cuestiones geográficas fueron los denominados “tigres asiáticos” (Corea del Sur, Singapur, Taiwán y Hong Kong). ¿Cómo lo lograron? Según el trabajo citado, los tres principios claves que aplicaron estos cuatro países fueron: (i) una activa intervención del Estado para impulsar sectores de alto nivel de sofisticación y valor agregado; ii) una política orientada a la exportación (en contraste con, por ejemplo, la política de sustitución de importaciones aplicada en América Latina en esa misma época); iii) el uso de políticas dirigidas (beneficios fiscales, subsidios, créditos a tasas bajas, etc.) pero con objetivos claros y cuantificables que, de no ser alcanzados, llevaban a la pérdida de dichos beneficios.

Por si alguien de ustedes se lo pregunta, Chile (país al que se lo suele presentar como un caso exitoso de libre mercado) para ese entonces no había logrado alcanzar dicho estatus, pero quedó ahí nomás y en la actualidad ya es considerado un país de ingresos altos (junto con Uruguay). No obstante, hay que advertir que su economía depende en gran medida del cobre (sector que representa más del 50% de sus exportaciones y 10% de su PBI), donde Codelco, su principal empresa, es 100% estatal -sobre esto habló Nico Sidicaro en su último newsletter-. Asimismo, en el trabajo citado lo utilizan como uno de los ejemplos de países que, a pesar de exhibir un crecimiento sostenido, muestran una productividad estancada y escasa diversificación en su canasta exportadora.

Evolución de la productividad total de los factores (PTF) para países seleccionados (índice 100 = 1970).

Ahora bien, los tigres asiáticos no fueron los únicos países donde la política industrial fue un elemento central de su estrategia de desarrollo. Como muestra con lujo de detalle Ha-Joon Chang en su ya célebre libro, “Pateando la escalera” (acá pueden encontrar un artículo con una versión resumida del mismo), los países desarrollados no sólo aplicaron políticas de este estilo, sino que, una vez alcanzado el desarrollo, presionaron para que el resto del mundo no utilizara esas herramientas e hiciera lo contrario (de allí la alusión del título).

Eslabones por todos lados

¿Qué bienes se deberían producir en el país? Esa es la pregunta central de todo este debate. Como dijimos anteriormente, el enfoque liberal sostiene que la propia dinámica del mercado es la manera más eficiente de asignar los recursos, dado que el Estado no tiene la capacidad para saber qué sectores impulsar y, por ende, no debería tener una política activa de intervención en los mercados. Pero, como vimos, el estudio de los casos exitosos muestra que sí pudo identificarlos. Incluso en los casos donde los sectores que terminaron siendo los más dinámicos estaban en línea con lo que dictaminaban sus ventajas comparativas (por ejemplo, Noruega, liderado por el petróleo y la pesca) el Estado tuvo una política sumamente activa que fue imprescindible para su impulso. Es decir, por más que haya adoptado una estrategia menos activa en términos de la selección de los sectores a promover, fue innegable el rol de las políticas productivas para el impulso de esos sectores.

Existe abundante literatura que respalda el rol del Estado como promotor del desarrollo. Ver, por ejemplo, los trabajos de Amsden (1989), Wade (1990), Woo (1992), Rodrik (2005), Ocampo, Taylor y Rada (2009), Stiglitz y Greenwald (2014) o Cherif y Hasanov (2019).

Ahora, la gran pregunta es: ¿cómo sabe el Estado qué sectores tiene que impulsar? En realidad, no hay una única respuesta, depende de la estructura productiva de cada país. Lo que sí debe tener en cuenta es que sean sectores con muchos eslabonamientos hacia atrás y/o hacia adelante. Esto significa que dicho sector utilice una elevada y variada cantidad de insumos y/o que su producto sea utilizado por muchos otros sectores. Entonces, al impulsar la producción de dicho sector, eso tracciona a otras ramas, generando efectos de aglomeración y una reacción en cadena que se transforma en un círculo virtuoso que se va retroalimentando a sí mismo.

¿Y cuáles serían esos sectores en nuestro caso? Este trabajo elaborado por el CEP XXI trata precisamente de responder eso. A partir del análisis de la matriz insumo-producto de Argentina, identifican cuáles son los sectores “integrados” (aquellos con más eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante), los “proveedores” (muchos eslabonamientos hacia adelante), “compradores” (muchos eslabonamientos hacia atrás) e “independientes (sectores con baja cantidad de eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante). En función de eso, las ramas que seguro habría que impulsar son aquellas vinculadas a la producción de petróleo y electricidad. Fíjense lo relevante que es la energía.

Sectores según el grado de encadenamientos hacia atrás y hacia adelante

En suma, la política industrial es una herramienta clave que puede y debe utilizar el Estado para impulsar a los sectores más dinamizadores de la economía. Desde ya que para que eso funcione se necesita una economía estable con inflación baja. Pero que no podamos lograr una no significa que se anule la otra.

Bonus track

Hace unos días se llevó a cabo el 3er Encuentro del Ciclo de Conferencias de RedNIE organizado junto a la Universidad de San Andrés. Les recomiendo mucho que vean el de Planes de estabilización en Argentina: la salida de la convertibilidad, contada por sus principales protagonistas (Remes Lenicov, Yeyati, Blejer, Dal Poggetto, D’Amato y García Cicco). Lo pueden ver acá.

A tono con la temática, para esta semana te recomiendo “Podcast Industria 4.0”, donde buscan explicar de una manera sencilla en qué consisten y dónde se pueden aplicar las herramientas vinculadas a la cuarta revolución industrial. En este episodio, examinan las políticas tecnológicas orientadas a la generación y distribución de energía y, además, repasan algunos casos de innovación exitosos del sector vinculados con la inteligencia artificial y el análisis masivo de datos.

Esto fue todo por hoy. Si te gustó el newsletter, te invito a que te sumes a nuestros Mejores amigos para seguir financiando el periodismo que nos gusta hacer.

Te mando un abrazo grande.

Juanma