¿Qué cambió con la boleta única en Colombia? Mucho

Detesto el tarjetón [boleta única]. No es un buen invento para un país como este con tantos analfabetos. … No niego que la papeleta [boleta partidaria] favorecía las maquinarias. No quiero juzgar si eso era bueno o malo. Sólo invito a que miren la anarquía en que estamos ahora.

Bernardo Guerra Serna (El Tiempo, 15 de marzo, 1998)

Durante más de 30 años, Bernardo Guerra Serna fue un poderoso e influyente líder del Partido Liberal en Antioquia, uno de los departamentos más poblados de Colombia. En 1962 fue electo a la asamblea departamental, y desde ese lugar, rápidamente dio el salto a la arena nacional. Miembro de la Cámara de Representantes en tres períodos consecutivos, para mediados de los 70s ya había consolidado su poder regional, y su fracción contaba con cuatro senadores y nueve diputados, a los que se sumaban una docena de asambleístas departamentales. Y en 1978 fue por primera vez electo senador, banca que conservó durante dos décadas. Guerra Serna había construido uno de los feudos electorales más fuertes del departamento.

Sin embargo, una nueva boleta electoral fue adoptada en 1991. La boleta partidaria tradicional, comúnmente llamada papeleta, fue reemplazada por una boleta única, llamada tarjetón. La reforma obligó a las máquinas territoriales del partido a acomodar sus estrategias de campaña, pero adaptarse no resultó sencillo.

La Adopción de la Boleta Única

Figura 1. Ejemplos de boletas partidarias, usadas hasta 1990

Antes de 1991, los votos se emitían utilizando boletas partidarias de papel; la Figura 1 muestra dos ejemplos. Las elecciones presidenciales no coinciden con ninguna otra renovación desde 1978, por lo que al tope de la boleta aparecían los candidatos a senadores, seguidos por los candidatos a representantes, y luego por candidatos departamentales y locales. La boleta partidaria, de ese modo, proporcionaba a los votantes una indicación clara de la afiliación de los candidatos, lo que reducía el costo de información. Más aún, la boleta conectaba partidos nacionales con elecciones subnacionales, lo que permitía que candidatos menos conocidos aprovecharan el arrastre de figuras populares al tope de la boleta electoral.

Las reglas electorales permitían que los partidos presentaran más de una lista de candidatos, por lo cual liberales y conservadores usualmente competían con varias listas de representantes bajo un solo ticket senatorial. Los líderes partidarios aseguraban, de ese modo, que las facciones locales encontraran un lugar en la boleta y ellas se beneficiaban de hacer campaña juntas. Algunas listas disidentes también podían presentar candidatos, aunque ellas no contaban con el apoyo de la organización del partido.

A principios de los 90s, en un ambiente cargado de demandas de renovación, el presidente Virgilio Barco convocó una Asamblea Constituyente, brindando una oportunidad para la innovación institucional. Un movimiento estudiantil, llamado Séptima Papeleta, motorizó en ese contexto el reclamo de reforma de los procedimientos de votación, y a ese reclamo se sumaron varios líderes políticos. Con una nueva elección en el horizonte y muy poco tiempo para hacer campaña, abogaron por el uso de una boleta única (o australiana) para elegir a los miembros de la Asamblea. Y a su favor contaban con un antecedente muy reciente: en las elecciones presidenciales de 1990 ya se había utilizado boleta única, aunque las boletas partidarias siguieron siendo usadas en la renovación legislativa (no concurrente) de ese mismo año. El gobierno accedió a la demanda y una oficina burocrática, la Registraduría Nacional, adoptó una boleta única para la elección de constituyentes.

La presión de la sociedad civil para reformar los procedimientos de votación llevó el tema a la agenda de la Asamblea. No obstante, la reforma electoral no fue adoptada por un solo partido, sino por un amplio consenso en la Asamblea: los cuatro partidos más importantes, así como el entonces ministro de Gobierno, Humberto de la Calle, coincidieron en la necesidad de una reforma de la papeleta. Finalmente, el artículo en particular prevaleció en la Asamblea por consentimiento unánime, y la redacción final del artículo fue aprobada por 46 votos afirmativos, contra 2.

Figura 2. Ejemplo de la boleta única (o australiana) adoptada en 1991

Cámara de Representantes: Magdalena 2002, todos los partidos

La Asamblea Constituyente, sin embargo, no entró en los detalles del diseño de la boleta, que nuevamente fue delegada a la Registraduría Nacional. La boleta adoptada se organizó por cargo; la Figura 2 muestra un ejemplo. Cada cargo en juego se presentó en una hoja de papel separada, lo que facilitó el corte de boleta y, en consecuencia, socavó el vínculo entre carreras. En lugar de los nombres de todos los candidatos de cada lista, el tarjetón sólo mostraba el nombre del primer candidato en la lista, junto con su foto y afiliación partidaria, pero sin incluir logos partidarios. La autoridad electoral, a partir de entonces, absorbió la responsabilidad de proveer las boletas en todos los centros de votación.

Cambios en la Geografía Electoral

En la época en que los candidatos tenían que imprimir sus propias papeletas y distribuirlas en los centros de votación, quienes contaban con una maquinaria local fuerte y organizada disfrutaban de una ventaja significativa. Francisco Leal y Andrés Dávila brindan en este libro un relato etnográfico detallado de la logística electoral de una facción del Partido Liberal en las elecciones de 1986 en Rionegro, un municipio de Santander. El día anterior a la elección, en la sede del partido se distribuían boletas, volantes de campaña y otros implementos de campaña a los militantes del partido. Cada uno de ellos tenía un rol bien definido: los pregoneros estaban a cargo de la movilización de votantes, mientras que los capitanes de debate eran responsables de monitorear los lugares de votación y proveer las papeletas del partido. En las calles, los partidos instalaban mesas, que utilizaban como un canal adicional para entregar las papeletas a los votantes. Tiberio Villareal, el líder liberal local, aun siendo entonces legislador nacional, monitoreó personalmente el operativo.

Dadas las características de la movilización electoral, cierto nivel de coordinación geográfica no sólo era posible, sino bastante frecuente. Mario Latorre recuerda en su libro que los estrategas de los partidos locales habían diseñado un sistema llamado sectorización, en el que los departamentos se dividían en sectores y cada sector era asignado a una de las varias listas que presentaba cada partido; esa lista se limitaba a hacer campaña en esa área. Los líderes de los partidos adoptaron esta estrategia para minimizar las fricciones entre los candidatos; al mismo tiempo, dado que tenían una idea aproximada de la cantidad de votos necesarios para obtener un escaño, permitía que los partidos desperdiciaran pocos votos. Aunque es difícil tener cifras precisas, los observadores estaban de acuerdo en que la operación de Tiberio Villareal era una máquina local abundantemente financiada, y lo que es más revelador, tales recursos estaban fuertemente concentrados en un único lugar, Rionegro.

La reforma electoral transformó la organización de las campañas. Los candidatos ya no podían beneficiarse de la sectorización: las boletas estaban ahora disponibles en todos los lugares de votación, y los líderes de los partidos ya no podían reservar áreas de distrito a cada facción.

Y las reacciones de los lideres locales reflejaban los profundos cambios introducidos por el cambio en el procedimiento de votación. José A. Name Terán era un poderoso barón del Partido Liberal en Atlántico, un departamento en la costa del Caribe. Name Terán había sido senador durante siete mandatos gracias a una maquinaria electoral confiable, pero la adopción de la nueva papeleta facilitó la “invasión” de su territorio por parte de otros candidatos, como Andrés Pastrana (Conservador) o Vera Grabe (AD M-19), incluyendo rivales de su propio partido como David Turbay (Liberal). Sin embargo, más allá de quejarse amargamente de esa invasión en la prensa, poco podía hacer para disuadir a los competidores de hacer campaña en su feudo.

Figura 3. Índice de Gini esperado en las elecciones legislativas colombianas, según tipo de boleta, apoyo electoral y afiliación partidaria (95% c.i.)

Esta transformación de las campañas, de la que eran conscientes los observadores entonces, se ve reflejada en un cambio en la distribución geográfica de los votos. La Figura 3 presenta el nivel esperado de concentración geográfica de votos para cada uno de los procedimientos de votación, manteniendo otras variables en sus valores medianos, a partir de examinar 5,800 listas (facciones) de candidatos a diputados nacionales, entre 1970–2002.

Las elecciones legislativas con boletas partidarias presentaron niveles más altos de concentración geográfica de votos, en comparación con las elecciones en las que se utilizó la boleta única. El Índice de Gini es un indicador standard de concentración, que va de 0 a 1, donde 0 indica una distribución perfectamente homogénea. Tal como se observa en el panel de la izquierda en la Figura 3, el índice de concentración cae de 0.792 a 0.532 en elecciones utilizando la boleta única, para una lista (facción) que obtiene el 3% de los votos; esta diferencia es estadísticamente significativa. Además, al examinar las listas de los partidos principales en los dos paneles restantes, los cambios en la concentración esperada no difieren considerablemente entre las facciones conservadoras, liberales o de otros partidos.

En segundo lugar, las facciones con un gran apoyo electoral suelen tener una base extendida geográficamente y, en consecuencia, se espera que presenten un Gini más bajo. Sin embargo, el diseño del instrumento de votación media sustancialmente en esta relación: las diferencias de concentración entre las facciones grandes y pequeñas fueron mayores en las elecciones usando papeletas. La concentración geográfica esperada cae de 0.792 a 0.560 (es decir, -0.231) cuando una facción crece del 3 % al 15 % de los votos en elecciones con papeletas. En cambio, después de la adopción de la boleta única, las diferencias de concentración entre facciones de diferente tamaño se redujeron considerablemente: el índice de concentración cae de 0.532 a sólo 0.465 (es decir, -0.067), cuando se compara una facción con 3% de los votos, respecto a otra con 15%.

Cambios en la Fragmentación Electoral

Las papeletas establecían una conexión estrecha entre carreras, y eso daba a los líderes partidarios una influencia poderosa. Las listas oficiales podían explotar el arrastre de los nombres más reconocibles al tope de la boleta, desalentando la entrada de competidores que tendrían que enfrentar la maquinaria del partido. Los líderes partidarios, que tenían una idea aproximada de los votos necesarios para obtener escaños, tenían incentivos para acordar un número de listas eficiente. La coordinación, sin embargo, se volvió más difícil tras la adopción de la boleta única. Las facciones disidentes, y también los terceros partidos, dejaron de ser penalizados por el arrastre. Al enfrentar barreras de entrada más bajas, proliferaron numerosas listas, muchas de ellas sin chances realistas.

Dos partidos, Liberal y Conservador, dominaron históricamente la arena política colombiana. No obstante, tras el final del Frente Nacional a mediados de los 70s, y especialmente tras la adopción de la Constitución de 1991, el dominio Liberal-Conservador declinó lentamente: el número de partidos aumentó, y la competencia electoral se volvió más fragmentada a lo largo de los años. Esta transformación de la arena electoral fue el resultado de una combinación de un crecimiento de la fragmentación inter-partidaria, y en menor medida, de cambios en el faccionalismo intra-partidario.

Figura 4. Número de competidores en elecciones legislativas, Colombia 1970–2002

Número efectivo de partidos

Número efectivo de facciones

El Frente Nacional fue un período en el que el Partido Liberal y el Partido Conservador acordaron rotar en el poder, lo que permitió mantener un número reducido de partidos. Tras el fin del acuerdo en 1974, tal como se puede observar en el panel superior de la Figura 4, el número de partidos aumentó rápidamente, de dos partidos efectivos en cada departamento en 1970, a una mediana de cuatro durante los 70s y 80s, para saltar a una mediana de aproximadamente ocho partidos en 1994, y alcanzar en 2002 una mediana de 23 partidos efectivos por departamento. Al final del período, el número de partidos que presentaron candidatos en las elecciones legislativas era notablemente alto.

Adicionalmente, los partidos conservaron niveles relativamente altos de faccionalismo, que se proyectaban sobre la disputa inter-partidaria. Los partidos, hasta 2003, no estaban obligados a tener una sola lista de candidatos, algo que los partidos Liberal y Conservador aprovechaban activamente, presentando con frecuencia una gran cantidad de listas de diputados en cada departamento. El panel inferior de la Figura 4 presenta una medida del faccionalismo. La mediana del número efectivo de facciones promedió 5,73 listas en las décadas de 1970 y 1980, cayó abruptamente a 3,87 en 1991, pero pronto volvió a un nivel de fragmentación similar al observado anteriormente. Las elecciones con más de 10 facciones efectivas estuvieron lejos de ser una rareza en el período.

Nuevos competidores emergieron en la arena electoral, explotando que ya no necesitaban una gran organización territorial para cubrir necesidades logísticas que ahora llenaba la autoridad electoral.

La reforma del instrumento de votación obligó a las organizaciones territoriales del partido a acomodar sus estrategias de campaña, pero adaptarse no resultó sencillo. La maquinaria política de Guerra Serna, cuyo apoyo electoral era eminentemente local, comenzó a perder fuerza tras la reforma, y su declive político se hizo evidente cuando en 1998 no pudo retener su escaño en el Senado. Los jefes del partido en Antioquia, así como el propio Guerra Serna, culparon al cambio de boleta. La movilización electoral de los partidos, apoyada en una coordinada organización territorial, ya no era posible de sostener. Guerra Serna poco después se retiró de la política. La adopción de un nuevo diseño de boleta electoral había puesto fin a una forma de hacer campaña, como así también había debilitado la autoridad de los líderes partidarios, quienes atestiguaron impotentes la destrucción de la competencia partidaria sobre la que se asentó la política colombiana por décadas.