La política habitacional de Néstor Kirchner

Hola, ¿cómo estás? Feriado de cuatro días, ni hace falta que me respondas. Antes que nada te quería contar que dentro de muy poco se cumplen 4 años de la existencia de Cenital y estamos preparando materiales especiales para festejarlo junto a vos que, como te digo siempre, sos el principal sostén de este espacio. Si está entre tus posibilidades, el mejor regalo que nos podés hacer es sumarte a nuestra comunidad.

Vamos a lo nuestro.

Como habrás notado por las movilizaciones, el 25 de mayo además de ser una de las máximas fechas patrias, es el momento en que una de las fuerzas políticas protagónicas de nuestro país -el kirchnerismo- conmemora la llegada de Néstor Kirchner a la Casa Rosada.

Más allá de tus preferencias ideológicas, seguramente estarás de acuerdo con que su llegada al poder rompió con varios elementos que venían de la etapa anterior y que habían terminado con el colapso económico y social de 2001. Lo que me estuve preguntando estos días, para después contártelo a vos, claro, es cómo fue la política habitacional de ese primer kirchnerismo (2003–2007) y qué virtudes y desaciertos tuvo.

La ciudad como epicentro de la crisis

Para entender la preponderancia de lo urbano dentro del escenario que se encuentra Néstor Kirchner en mayo de 2003, Carla Rodríguez, autora de La ecuación vivienda-trabajo en las políticas argentinas del nuevo milenio, afirma que la expansión de la pobreza que había producido el ciclo económico anterior (1976–2001) “fue un proceso mayoritariamente urbano, emplazado en las principales áreas metropolitanas, en ciudades con más de un millón de habitantes”. La clave de revertir ese proceso, entonces, era necesariamente urbana.

Así como la consigna de 2001 había sido “piquete y cacerola la lucha es una sola”, la lucha por el hábitat digno también encontró en la post crisis un momento de comunión entre sectores muy diversos. Durante 2002, la Cámara Argentina de la Construcción, la Unión de Trabajadores de la Construcción (UOCRA), la CTA, la Iglesia, diversas ONGs y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) formaron parte de la Mesa del Diálogo Argentino que incidió en la discusión de la Ley de Presupuesto de 2003, entre otras cosas, asegurando “recursos para el fortalecimiento de programas dirigidos a la emergencia habitacional”.

Por otro lado, según describe Rodríguez, durante la crisis habían emergido experiencias productivas autogestionarias vinculadas a los movimientos de desocupados. La producción de vivienda no fue ajena a esas experiencias: fue durante esos años cuando la autogestión cooperativa del hábitat en áreas urbanas consolidadas tuvo su auge.

Se habían formado al calor de las crisis de los 80 y 90 y, por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires, se habían organizado en torno a ocupaciones de edificios en San Telmo y otros barrios del área central del territorio porteño. En su momento te escribí sobre el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) que surgió en esos años y el modelo cooperativista de producción de hábitat.

Las tres patas

De alguna manera, los dos puntos que te mencioné -comunión entre cámaras empresarias y trabajadores y la experiencia autogestiva de producción de hábitat- dieron lugar a las tres patas centrales de la política habitacional del primer kirchnerismo: el Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV), el Plan Federal de Emergencia Habitacional (PFEH), también conocido como “Techo y Trabajo”, y la producción autogestionaria en la Ciudad de Buenos Aires a través de la Ley 341, que había sido aprobada en el año 2000 pero reglamentada por el ex jefe de Gobierno, Aníbal Ibarra, unos años después.

Empecemos por este último punto para después irnos a lo nacional. Los proyectos financiados por la ley 341 lograron una solución habitacional para 2.564 familias entre 2003 y 2007 a través de la adquisición de 110 inmuebles. Quizás te parezcan números no tan altos, pero se tratan de cifras inéditas para la producción de vivienda popular hasta ese momento no sólo en CABA, sino en todo el área metropolitana. Y lo interesante es que fue de las pocas intervenciones habitacionales de la época en entramados urbanos ya consolidados, fuera de villas y asentamientos o en la periferia urbana, como vamos a ver más adelante.

Sobre los otros dos programas, a nivel nacional, Carla Rodríguez sostiene que el PFCV -o Plan Federal, como se lo conoce coloquialmente- tuvo como principal objetivo reactivar la economía y no tanto la solución del tema habitacional. Recordemos que NK asumió con una tasa de desocupación de más de 20% y un PBI que acumulaba 15 puntos de caída desde 2001. Por otro lado, el PFEH tenía como fin integrar las herramientas de “abordaje territorial de la pobreza” por parte de los movimientos piqueteros y los municipios. Los primeros, pero los segundos en algún punto también, veían al Estado nacional más como un enemigo que como un aliado para resolver problemas concretos. Y eso es lo que NK intentó cambiar.

Es decir, la política habitacional de esa época, según la autora, estuvo a merced de otros objetivos que eran la reactivación económica y la recuperación del entramado social por parte del Estado. Por eso, entre otras características, las empresas constructoras proveedoras de obra pública fueron las grandes protagonistas. Serían las encargadas de hacer crecer la economía y el empleo.

Esas dos partes de la política habitacional estuvieron priorizadas muy desigualmente. En el cuadro que te dejo abajo, elaborado por Carla Rodríguez, se puede ver esa diferenciación en números.

Mientras que el PFCV se llevaba el 60,4% de la inversión pública, apenas el 4,4% era destinado al PFEH que, como decíamos antes, era ejecutado por organizaciones sociales. Esta fue una característica central del modelo de producción de vivienda a partir de la asunción de NK: la re-centralización en el Poder Ejecutivo Nacional (a través del Ministerio de Planificación Federal, a cargo de Julio De Vido) de todas las intervenciones, algo que marcaba una ruptura con las políticas habitacionales del FONAVI (fuertemente desfinanciado en los años anteriores) y otros planes de vivienda provinciales y municipales articulados con políticas sociales como el plan Jefes y Jefas de Hogar de su antecesor, Eduardo Duhalde.

En concreto, se estima que entre 2004 y 2008, el PFCV construyó casi 40.000 viviendas por año, el promedio más alto desde 1994. En total se construyeron 120.000 viviendas nuevas. Según consigna María Cristina Cravino en Construyendo Barrios, un libro que recorre las políticas habitacionales de la época, en el período 1976–2003 se habían construido alrededor de 40.000 viviendas en el Gran Buenos Aires, casi el mismo número que construyó en esa misma región el Plan Federal pero en menos de cuatro años. Eso sí, muy lejos de las 700.000 viviendas que hacían falta para eliminar el déficit habitacional de aquel momento.

Florencia Aramburu y Camila Chiara, investigadoras del Instituto Gino Germani, señalan que el Plan Federal “restituyó la cuestión de la vivienda en la agenda pública, reposicionando al Estado como actor clave en el sector, en virtud del volumen de recursos destinados y de soluciones habitacionales producidas”. Además, los datos de los Censos de 2001 y 2010 muestran mejoras muy notorias en torno a la conexión de los hogares a servicios públicos. Entre 2001 y 2010 la cantidad de hogares con agua corriente a nivel nacional creció un 16,4%, la cantidad con cloacas un 26,9% y la cantidad con gas, 21,7%.

La periferización de la necesidad

Por el lado de las críticas, tanto Carla Rodríguez como otros autores señalan que, además de las subejecuciones presupuestarias y la burocracia exacerbada, las más de 1.600 hectáreas de vivienda generadas por el PFCV, al no facilitar la adquisición de suelo urbano de calidad y bien localizado, implicaron “mayoritariamente localizaciones periféricas que tendieron a reproducir y, en algunos casos, a deteriorar el posicionamiento intraurbano metropolitano de los hogares beneficiarios”, o dicho de otra manera, a generar un modelo de ciudad socialmente segregada que implica, entre otras cuestiones, mayores tiempos y gastos en viajes al trabajo o a los centros de educación.

En relación a esto, de nuevo según datos de Cravino y compañía en base a 400 encuestas realizadas en el AMBA, el 82% de las personas adjudicatarias de las viviendas del PFCV no deseaba mudarse de barrio pero sólo el 43% respondió que su localización era mejor que la de su anterior barrio.

Un aspecto interesante es que, ante la falta de suelo urbano, muchos municipios decidieron destinar esos fondos que bajaba Nación sin pasar por la provincia a la reurbanización de barrios populares. Quizás el caso más emblemático en ese sentido fue Villa Tranquila, en Avellaneda. Varios años antes de que el gobierno porteño del otro lado de la General Paz abandonara el paradigma de la erradicación.

La segunda pata de la política habitacional de NK que te mencioné, el Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH) o “Techo y Trabajo”, también estaba dedicado a construir viviendas nuevas pero a través de cooperativas. Sin embargo, como ya vimos, tenía menor financiamiento y estaba dedicado solamente a dar respuestas habitacionales a los sectores de ingresos más bajos. Por eso, además del Ministerio de Planificación Federal, acá intervenían también las carteras de Trabajo y Desarrollo Social.

En palabras de Carla Rodríguez, este plan se concibió como de “micro intervenciones” ya que las cooperativas podían tener hasta un máximo de 16 integrantes y 8 viviendas. Además, la doctora en Ciencias Sociales, señala que dicho programa “careció de apoyatura técnica integral para el desarrollo del proceso”. A pesar de ello, entre 2003 y 2008, según el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Solidaria (INAES), se firmaron convenios para la construcción de 5.873 viviendas en la provincia de Buenos Aires, de las cuales 4.357 (el 78%) estaban radicadas en el AMBA.

Como vemos, la política de vivienda del primer kirchnerismo marcó un antes y un después con respecto a lo que venía sucediendo y estuvo fuertemente vinculada al objetivo que se propuso NK al llegar a la Casa Rosada: reactivar la economía y bajar la desocupación. Sus virtudes y cuentas pendientes están vinculadas a esa concepción y formaron parte de los aprendizajes para lo que vendría después.

Bonus tracks

• Salieron algunos datos más del Censo 2022. En esta nota podés ver un resumen de aquello que nos importa. Las viviendas con agua de red aumentaron un 9% y las que tienen cloaca pasaron de representar un 53% en 2010 a un 62% actualmente. Las personas que son dueñas del lugar en el que viven pasaron de ser 73% en 2010 a ser 66% en 2022. Esto, sin embargo, no quiere decir que haya un 34% de personas inquilinas en la Argentina, ya que existen otras categorías como “cedida por trabajo”, “prestada” y “otras”. Teniendo en cuenta esto, es probable que el número final esté cerca del 21%, que de todas maneras sería un aumento muy significativo respecto del 16% del Censo 2010.
• Me gustó mucho esta nota en The New York Times que recorre las diferencias entre distintos modelos de políticas habitacionales y hace zoom en Viena, la ciudad austríaca en la que el 80% de sus residentes califica para que el Estado le otorgue una vivienda social y donde casi la mitad del parque habitacional está por fuera del mercado.
• Esto que armó el CELS sobre alquileres me pareció muy bueno.
  

Eso es todo por hoy.

Que tengas un lindo fin de semana.

Abrazos,

Fer