Ciudades

La herencia urbana de la dictadura

A 44 años del golpe de Estado que dio inicio al último gobierno cívico-militar. ¿Cuáles fueron sus políticas públicas para las ciudades?

Las políticas de la última dictadura cívico-militar moldearon al punto tal la forma de nuestras ciudades -en particular en el área metropolitana de Buenos Aires- y la manera en que concebimos temas centrales como el derecho a la vivienda y el espacio público, que aún hoy siguen vigentes en nuestro sentido común.

Por ejemplo, mientras que la mayoría de los bienes en Argentina se pagan en pesos, las casas y los departamentos se compran y venden en dólares. Es algo que se da por hecho, pero en realidad no siempre fue así.

Los investigadores del CONICET Pablo Nemiña y Alejandro Gaggero dieron con el primer aviso clasificado publicado en dólares: el 16 de julio de 1977 la inmobiliaria Beccar Varela exhibía en el diario La Nación dos propiedades en San Isidro en la moneda norteamericana. Apenas tres años después, según su relevamiento, el 90% de las publicaciones aparecían en dólares.

Pero no era un fenómenos aislado. Se dio en el marco de las políticas económicas que tenían como fin liberalizar la economía y las llevó adelante Martínez de Hoz, el ministro de Economía insignia del gobierno de facto. Esa liberalización de la economía incluía al mercado inmobiliario cuyas regulaciones, aunque con algunos cambios, habían sobrevivido a gobiernos democráticos y dictaduras.

Una decisión con varias causas

Un análisis apresurado llevaría a pensar que la decisión de publicar en dólares una propiedad se debía a las altas tasas de inflación de la época. Durante el "Rodrigazo", meses antes del golpe, la inflación había alcanzado -luego de una devaluación del 400%- el 186% anual. Récord hasta el año siguiente, cuando la administración de Videla la llevó al 444% y nunca la logró bajar de los tres dígitos.

Sin embargo, años anteriores también habían sido de alta inflación (fue de aproximadamente 30% anual en promedio entre 1945 y 1974) pero los inmuebles seguían vendiéndose en pesos y recién cinco años después del "Rodrigazo" se masificó la dolarización del mercado inmobiliario. Tampoco la convertibilidad y la ausencia de inflación durante los noventa lograron desdolarizarlo. Por eso, para los investigadores, se trató de un fenómeno multicausal que tiene dos patas más además de las expectativas constantes por un alza inflacionaria y una devaluación de la moneda local.

La primera que mencionan es la liberación total del mercado de cambios y financiero. Una de las primeras medidas que tomó Martínez de Hoz fue levantar los controles de cambio que habían operado hasta el momento. Es decir que familias y empresas podían comprar dólares con límites muy altos y sin la necesidad de declarar para qué los estaban comprando. Como sucedió desde la asunción de Mauricio Macri hasta las PASO de 2019.

Las tasas de interés también dejaron de estar reguladas, por lo que los bancos podían prestar plata al costo que consideraran más conveniente. Esto implicó que los deudores hipotecarios pasaran a pagar tasas de interés muchos más altas que cuando estaban reguladas y en algunos casos subsidiadas para garantizar la compra de vivienda, sobre todo para sectores medios. Pero además, tiene que ver con la segunda pata que mencionan Nemiña y Gaggero: la mercantilización de la vivienda, que profundizó el gobierno militar.

"La gestión económica buscó resolver el problema habitacional siguiendo la lógica del libre mercado, lo cual implicó reducir la intervención clave que el Estado venía ejerciendo desde los años cuarenta. La apuesta era favorecer la oferta generando incentivos para la construcción privada de vivienda, en especial de la destinada al alquiler", apuntan en uno de los capítulos de su investigación. Desde 1943 hasta la llegada de la dictadura el esquema de acceso a la vivienda había estado fuertemente regulado, ya sea a través de los créditos del Banco Hipotecario Nacional, o a través de la construcción directa de viviendas por parte del Estado.

Un nuevo actor social

La otra vía de acceso a la vivienda para la clase media era el alquiler, que también estaba regulado hasta 1976. El gobierno militar no tardó ni dos meses en "descongelar" los precios de los alquileres mediante la Ley de Normalización de Locaciones Urbanas. En realidad no es que el precio de los alquileres estaba congelado, sino que el gobierno debía autorizar los aumentos. Como pasa por ejemplo hoy en Argentina con las prepagas y algo aún también en la actualidad muy común en países europeos como Austria o Alemania que tienen la mayor parte del mercado de alquileres regulado.

La razón que dio Martínez de Hoz -y que exponen en su artículo Nemiña y Gaggero- para desregular el mercado de alquileres fue que se trataba "de un privilegio para quienes tenían los alquileres congelados, pero no sólo perjudicaba a los propietarios, sino (...) a una gran masa de la población que no encontraba vivienda, ya que el sistema impedía que creciera el mercado del alquiler".

Los alquileres en Argentina habían tenido algún tipo de control estatal desde 1921, cuando Hipólito Yrigoyen decidió retrotraer los precios a 1920 y congelarlos por dos años. Paralelamente a la desregulación de los alquileres y de la economía en general, el gobierno de facto comenzó a dar créditos a tasas bajas para la construcción de viviendas para alquilar, lo que supuestamente redundaría en un aumento de la oferta de unidades y en una baja generalizada de los precios.

Pero lo que sucedió con el devenir de los años, y como consecuencia de la libre disponibilidad de dólares y la posibilidad de compra-venta en esa moneda, es que inversores de distintos tamaños comenzaron a comprar inmuebles como refugio de valor en las zonas más rentables. Como consecuencia, comenzó un proceso de inquilinización de la ciudad de Buenos Aires, que terminó de consolidarse en los últimos 15 años, durante el segundo boom inmobiliario que devino luego de la crisis de 2002.

Además, durante la dictadura se volvió protagonista un actor social que hasta el momento tenía apenas un rol de reparto: el inversor inmobiliario. Así, cuentan Nemiña y Gaggero, "los períodos de mayor reactivación de la demanda de departamentos coincidían con momentos de baja en la rentabilidad de otro tipo de inversiones financieras, y estaba centrada en departamentos de dos o tres ambientes, ubicados en zonas de 'seguro crecimiento', como Belgrano, Barrio Norte y Caballito".

De esta manera, la función social de la vivienda -consagrada en la Constitución Nacional- pasó a un segundo plano y fue desplazada por su función como inversión, que eventualmente podría dar una ganancia extra en pesos volcándose al mercado de alquiler. Dinámica que persiste en la actualidad.

La depuración poblacional

Las otras tres grandes transformaciones urbanas que llevó a cabo la última dictadura -aunque hubo muchas otras- tuvieron lugar en el área metropolitana de Buenos Aires: la erradicación de villas de la ciudad de Buenos Aires, la construcción de autopistas y la confección de un nuevo Código de Planeamiento Urbano.

Con respecto a la erradicación de villas, según cuenta el politólogo Oscar Oszlak en su libro Merecer la Ciudad. Los pobres y el derecho al espacio urbano, el intendente de facto Osvaldo Cacciatore ordenaba el desalojo por la fuerza a las familias que eran enviadas a sus provincias o países de origen. Sin embargo, en gran medida se localizaron en nuevos asentamientos precarios del conurbano bonaerense. Era una estrategia de "depuración" de la población de la Ciudad: se calcula que entre 1975 y 1985 casi 120 mil personas la abandonaron o fueron forzadas a hacerlo.

Además, para la dictadura las villas tenían un protagonismo esencial en la búsqueda de garantizar la "seguridad nacional". Oszlak cuenta que en el documento oficial denominado Operaciones contra la subversión urbana se indica que eran de vital importancia ubicar "los lugares favorables para el ocultamiento y/o actuación del enemigo (villas de emergencia, universidades, fábricas, sectores no urbanizados) (...) aptos por el hacinamiento de una gran masa de población proclive al resentimiento y a la insatisfacción".

Otra gran transformación de la Ciudad de Buenos Aires, que fue el nuevo Código de Planeamiento Urbano, que comenzó a regir a partir de mayo de 1977. El objetivo principal del nuevo código, además de "atender a la estética urbana" y fomentar los usos del suelo por distritos era aumentar los metros cuadrados construidos, en línea con la política de desregulación total del mercado inmobiliario.

Si bien al principio la política fue exitosa, en los años posteriores a la vigencia del nuevo código, los metros cuadrados cubiertos construidos fueron menores al quinquenio 1973-1977. La promesa de que el mercado de alquileres cubriría la falta de inversión estatal -directa y por medio de créditos- nunca llegó a cumplirse.

Según señala Oszlak en su libro, "las posibilidades de acceso a la vivienda siguieron siendo remotas para la mayor parte de la población de medianos y bajos ingresos, ya que las nuevas normas, al reducir la superficie de construcción, elevaron los precios de las viviendas". En 1981 el diario Clarín publicaba en una nota que en la Capital Federal había alrededor de 45 mil viviendas sin vender, mientras aumentaba la construcción de cocheras.

Más autopistas, menos transporte público

Otro de los objetivos del nuevo código tenía que ver con los autos. El CPU se planteaba "establecer un sistema vial de autopistas urbanas, complementando con redes secundarias y terciarias". El gobierno municipal buscaba construir una red de autopistas que atravesara la ciudad de Buenos Aires en múltiples direcciones que para hacerse realidad implicaba expropiaciones masivas de inmuebles.

Pero otras autopistas sí se construyeron durante la dictadura. El Plan de Autopistas Urbanas -que finalmente implicó la expropiación de 2000 inmuebles en 9 meses- pasó algo desapercibido en medio de la presentación del nuevo Código Urbano, pero era en realidad un proyecto de más larga data, a cargo de Guillermo Laura, quien expuso las ideas de su padre en un libro La ciudad arterial.

En su proyecto, Laura desecha el transporte ferroviario porque implicaba demasiadas interrupciones al tránsito vial y además, según consigna Oszlak "destaca la capacidad de pago del usuario particular de automóviles y descarta la extensión de la red de subterráneos por su elevado costo".

El auto-centrismo del gobierno de facto y su escaso impulso al transporte público encajaba perfectamente con la idea minimizar el papel del Estado en la regulación de las dinámicas urbanas. Aunque un halo de eficiencia -a lo Robert Moses- lo envolvió durante mucho tiempo, de las nueve autopistas que se propuso construir el brigadier Cacciatore durante la última dictadura cívico-militar, sólo se llegaron a inaugurar dos: la 25 de Mayo y la Perito Moreno.

Escribo sobre temas urbanos. Vivienda, transporte, infraestructura y espacio público son los ejes principales de mi trabajo. Estudié Sociología en la UBA y cursé maestrías en Sociología Económica (UNSAM) y en Ciudades (The New School, Nueva York). Bostero de Román, en mis ratos libres juego a la pelota con amigos. Siempre tengo ganas de hacer un asado.
@ferbercovich
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