Las dos ligas de gobernadores: poder territorial e historia

En Casa Rosada está por asumir Javier Milei, que tiene que lidiar con un país dividido entre peronistas y cambiemitas. Los mandatarios provinciales ya se están organizando.

Hola, ¿cómo estás?

Esta es la anteúltima entrega del año de #LaGenteVota. Trataré hoy y dentro de dos jueves de pincelar algún lienzo de lo que pueda ser el sistema político argentino que se viene. Hay incentivos: el domingo que viene asume un nuevo gobierno en la Argentina. Uno que tiene mandato constitucional por los próximos cuatro años, pero que será, desde el punto de partida, el más débil de la historia reciente. Como te escribí hace algunas semanas para este especial de Cenital, la gobernabilidad en nuestro país se construye.

Y justo acá es donde entró una noticia por partida doble. A pocos días del ballotage, el sistema político argentino comenzó a procesar el resultado. Rápidos de reflejos, se armaron dos grupos. Por un lado, los gobernadores de Juntos por el Cambio. Por otro lado, los del peronismo. Ambos comenzaron a generar debate, plantear demandas y marcar una agenda colaborativa de trabajo coordinado. Tendrán voz, pero el tema es si tendrán voto. No son una novedad, son sincrónicos a la política argentina.

¿Qué onda con los dos grupos que se armaron? Lo que pueden hacer. Lo que no. Lo que suelen hacer en estos escenarios. Y lo que no.

Recursos provinciales y vínculos federales

Argentina tiene un sistema político federal, uno complejo. A diferencia de los unitarios, asumimos que la política en los federalismos tiene una lógica de funcionamiento más descentralizada. En este punto es donde hay que ponerle muchas comillas. Para hablar de federalismo y descentralización tenemos que concebir al poder en tres dimensiones. La primera es la política: un Estado federal descentralizado tiene en sus unidades constitutivas un margen de autonomía para definir sus propias reglas electorales, pero también para definir las estrategias políticas de cada distrito. La segunda es la administrativa: la capacidad para definir política pública en el territorio que les toca gobernar. La tercera es la fiscal: la posibilidad de recaudar o contar con recursos financieros propios, sin necesidad de depender de la autoridad nacional.

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Esas comillas que te comenté se abren porque a veces los federalismos no son descentralizados, sino que, en alguna de las tres dimensiones, están centralizados en el Gobierno nacional. Lo cual, se cae de maduro, limita a las provincias. Acá es donde entra la Argentina. Los gobernadores de nuestras provincias suelen tener autonomía política plena, autonomía administrativa restringida y autonomía financiera limitada. Voy a ir por partes.

Son autónomos en términos políticos por una serie de factores que les permite jugar a la política con altos grados de libertad. El primero para mencionar es que cada provincia tiene su propia constitución y sus propias reglas electorales. Los gobernadores tienen que acordar con sus legislaturas cuando quieren reformar alguna de las dos, pero lo importante es que Balcarce 50 no se mete. Puede influir y ejercer liderazgo, pero no condicionar o limitar cambios. Es algo que nos distingue de Brasil, donde la legislación en este tema es la misma para cada una de las 27 unidades federativas que conforman el país.

Los dos restantes tienen más que ver con la rosca. El segundo factor es el que indica que los gobernadores son generalmente quienes arman las listas de legisladores nacionales, tanto para el Senado como para la Cámara de Diputados. Esto marca una línea de lealtad partidaria entre quienes se sientan en las bancas y quienes aprietan las botoneras provinciales. Es cierto que cuando hay líderes nacionales fuertes los presidentes de turno también forjan sus vínculos personales, los consolidan y hasta compiten con los vínculos provinciales. Pero no son pocos los casos donde la libertad de acción lleva a que se mire primero a la provincia propia antes que a la Casa Rosada ajena. Como, por ejemplo, con las votaciones de la Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE) en 2018 y en 2020.

El tercero es un consenso politológico que establece que la estructura y la secuencia de las carreras políticas en la Argentina es ejecutiva antes que legislativa. Esto permite pensar que quien quiera progresar en la suya personal va a estar relojeando su distrito en lugar de su asiento. Si los gobernadores digitan las listas, también obturan los progresos personales. Bien vale un cargo ministerial provincial, una candidatura municipal o, la frutilla del postre, una sucesión ejecutiva distrital. En estos juegos no siempre tallan los presidentes: solo cuando tienen una fortaleza y un liderazgo consolidados.

Estos elementos hacen de los gobernadores actores con voz. Una que hay que escuchar, pero que a veces cuesta que tengan voto. Antes te hablé de la autonomía administrativa restringida. Eso se debe a que los titulares de los poderes ejecutivos provinciales suelen definir política pública en su distrito cuando tienen las competencias para hacerlo. Es el caso de la educación y la salud. Transferidas desde el Estado nacional a mediados de la década del ’90, hoy son entera potestad de las provincias. También ocurre con otras dimensiones de la vida cotidiana como el sistema de transporte propio o el régimen municipal. Cada uno de los 24 distritos es un mundo propio en estos puntos. La Casa Rosada no incide tanto, salvo para consensuar algunas líneas directrices. Como, por ejemplo, la política educativa, de salud o de transporte, donde se activan los Consejos Federales, organismos de coordinación administrativa de políticas públicas donde se sienta cada uno de los representantes provinciales con el ministro de la cartera para acordar criterios comunes de aplicabilidad de las decisiones. Este documento de Dante Sabatto es muy claro al respecto de los consejos. También te recomiendo esta tesis, una de las mejores que he leído al respecto.

Administrativamente también están restringidos porque hay políticas que requieren la competencia concurrente del gobierno nacional y de los provinciales. En castellano significa trabajar juntos. Por ejemplo, en la seguridad. Cada provincia tiene su propia policía, pero requiere, en delitos complejos como el narcotráfico, del combate con fuerzas federales, ya sea Gendarmería, la Policía Federal o alguna dependencia que requiera investigación para la acción. Esto es algo que también ocurre con la política agropecuaria, de minería o energía. Hay un marco general de acción que establece incentivos económicos de parte del gobierno nacional, pero las producciones son provinciales, los productores son provinciales y los trabajadores son provinciales. Sí, también los recursos. Las ganancias, compartidas, dependiendo el rubro.

Y acá llega el meollo de la cuestión. El de la autonomía financiera limitada. Son pocos los gobernadores que pueden tomar sus propias decisiones dependiendo enteramente de sus propios recursos. La autonomía plena viene con caja. Y muchas veces se llena con recursos nacionales. Esto es algo que ocurre mayormente en las provincias que tienen una fuerte dependencia de las transferencias de la coparticipación federal y de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Acá se abren dos mareas que a veces coinciden y a veces cambian el ciclo del agua.

Por un lado, cada provincia recauda impuestos propios. Por ejemplo, ingresos brutos. También tasas, sellos, impuestos municipales y provinciales que gravan la actividad económica en cada distrito, sea la que sea. Pero, por otro lado, reciben de parte del gobierno nacional las transferencias automáticas que le corresponden, por ejemplo, por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) según la ley que está en boca de todos. De esta manera, mientras mayor sea la actividad económica provincial que más les deje recursos financieros a las provincias, menor será la dependencia de la Casa Rosada para contar con recursos financieros.

Porque con caja se hace política y se ejerce el poder. Aunque no guste.

Las ligas del pasado

Este marco general de las cosas viene así desde tiempos fundacionales. Los dos grupos de gobernadores que se armaron no son muy distintos de otros que ya tuvieron roles importantes en momentos críticos de la Argentina. Hice el ejercicio de googlear “Liga de Gobernadores” y me encontré con una batería de notas al respecto de las mesas ejecutivas provinciales de Juntos por el Cambio y del peronismo que se armaron hace semanas. Pero también con una nota de color que data de 1870 y que reconstruye un acuerdo de distintas voces que se formó entre los gobernadores de distintas provincias para incidir en la negociación entre el presidente Nicolás Avellaneda y su principal dirigente opositor, Bartolomé Mitre. Esa reunión de actores provinciales sirvió de base, cuentan acá, para lo que terminó siendo el Partido Autonomista Nacional (PAN), el primero que tuvimos como tal.

En términos históricos más recientes, la historiadora Camila Perochena, me cuenta que “las ligas aparecen en momentos de crisis con debilidad presidencial, como los últimos años de Raúl Alfonsín o de Fernando De La Rúa. Y, en cambio, el poder para armarlas disminuye cuando hay jefes políticos claros, como con Carlos Menem y Néstor Kirchner”.

Y agrega: “Cuando la UCR perdió las elecciones de 1987, los 17 gobernadores peronistas presionaron al gobierno para recibir más fondos del gobierno nacional. Para neutralizarlos, Raúl Alfonsín impulsó el actual régimen de coparticipación federal de impuestos. Esto cambió cuando Menem ganó las elecciones porque pasó a ser el jefe político de los gobernadores. Se puso por encima de ellos. Les dejó margen de autonomía, mientras lo apoyaran” continuó. Este escenario cambió los incentivos para juntarse. “No necesitaron constituir una liga porque lo que tenían los gobernadores eran interlocutores claros entre la Casa Rosada y las provincias”, detalló. Con nombre propio y todo: Eduardo Bauzá y Carlos Corach. “Los gobernadores eran parte del paisaje”, cerró de manera bastante gráfica.

La lectura de Camila coincide con un muy lindo artículo académico que escribió Allyson Benton titulado “Presidentes fuertes, provincias poderosas”. Su argumento central es que el poder de los gobernadores se revela más fuertemente cuando los titulares de la Casa Rosada no tienen caja para hacer política en su territorio, por la sencilla razón de que el gobierno nacional tiene un compromiso constitucional con las provincias para la asistencia financiera. En este marco institucional, cuando la balanza comercial es buena para el país, entonces los presidentes se fortalecen. Cuando no, se debilitan.

Si a la falta de biyuya le sumamos un marco de crisis que puede ir in crescendo, entonces se cae de maduro que los titulares de los ejecutivos provinciales suelen ser los que definen en momentos donde las papas queman. Acá hay una fecha muy simbólica al respecto: 2001.

La mesa de gobernadores que se armó en ese momento no fue solo garante de la gobernabilidad, sino también de la estabilidad. En los meses previos a la caída del gobierno de la Alianza, los gobernadores peronistas comenzaron a reunirse en el Consejo Federal de Inversiones (CFI), el único de los organismos de coordinación ejecutiva donde la Casa Rosada no tiene asiento. Era práctica usual de estos actores dar conferencias de prensa a la salida de la sede, en donde anticipaban los acuerdos horizontales alcanzados y la unificación de demandas que planteaban acercarle al gobierno de turno. ¿Por qué? En ese momento, los gobiernos provinciales estaban habilitados para tomar deuda en moneda extranjera. Dólares, más que nada. Hoy deben tener autorización del Banco Central, luego de un cambio impulsado por Néstor Kirchner. En un contexto económico que se avizoraba muy complejo, pero que ya estaba caliente, los gobernadores necesitaban recursos financieros para que no explotaran sus territorios. La Nación, claro, tenía pocos.

Pero los gobernadores tenían votos. Estos encuentros se hicieron moneda corriente sobre todo después de las elecciones legislativas de octubre de ese año. De ellas, el Partido Justicialista salió fortalecido. En primer lugar, muchos gobernadores peronistas fueron revalidados a la mitad de sus mandatos con una victoria en sus propios distritos. En segundo lugar, porque la Alianza perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y no logró llegar a la mitad de las bancas en la primera elección directa de los senadores nacionales desde la Reforma Constitucional de 1994.

Los líderes provinciales, opositores, no tenían un liderazgo unificado aún. La mesa era bastante horizontal en ese entonces. Este ejemplo es, tal vez, el de mayor relevancia política para los tiempos que corren. La Casa Rosada necesitaba de una mayoría que carecía para implementar reformas urgentes. Votos a cambio de caja y una mesa larga con muchas voluntades. El contexto argentino de ese entonces generó las condiciones para que la autonomía política sobresaliera por encima de la escasez generada por la limitación financiera.

El problema fue que la crisis estalló antes. Nunca hubo acuerdo entre De La Rúa y los gobernadores peronistas. Pero el hecho sí marcó un momento importante en la vida institucional argentina. La liga de gobernadores peronistas emergente en el 2001 brindó el marco de negociación adecuado para estabilizar lo que se estaba rompiendo en diciembre de ese año. De allí surgió el nombre de Adolfo Rodríguez Saá que, cuando perdió el apoyo de casi todos, se volvió a su provincia. También fueron quienes acordaron convocar a una nueva Asamblea Legislativa para designar a Eduardo Duhalde, quien finalmente pudo cumplir con el mandato constitucional asignado en 1999. Fue el mismo espacio que impulsó un gobierno de unidad nacional con la Unión Cívica Radical y el que acordó los 14 puntos con el sucesor de De La Rúa. Con un poder vaciado, los gobernadores lo llenaron.

Mismo federalismo, ¿nueva política?

Llegamos al punto de la entrega en donde hay muchas similitudes con el pasado, pero con algunas singularidades del presente. Si así ha sido el marco general de las cosas, ¿cuánto pueden presionar dos grupos de gobernadores a un presidente electo? Le pregunté a María Lara Goyburu, una de las personas que más sabe de estos temas y que escribió la tesis que te comenté antes. “Muchísimo”, arrancó. “Si bien no tienen poder financiero porque perdieron la posibilidad de establecer impuestos internos por la legislación aprobada en 1934, conservaron el poder político e institucional que les otorgaba la Constitución de 1853”, se explayó. Con el cambio impositivo de 1934 se refiere a la aprobación de esta ley, que fue el antecedente de la actual Ley de Coparticipación Federal. La autonomía financiera limitada. Aunque no les quitó capacidad de negociación.

“Aun cuando la Reforma Constitucional de 1994 intentó moderarlo, los tres senadores electos de manera directa por cada provincia en base distrital, sumado a la sobrerrepresentación de las más chicas en la Cámara de Diputados, les dieron a los ejecutivos provinciales una capacidad de incidencia muy destacada en el poder legislativo”, sumó Lara. Condicionar a la tropa que hace las leyes. Como te mencioné antes, una combinación de armado de listas con carreras políticas digitadas.

Y esa es, justamente, la gran pregunta que necesita de un hilado fino para encontrar una respuesta en la actualidad. Hablé con Emilia Simison, politóloga con quien tuve la fortuna de dar mis primeras clases: “El otro punto que va a ser importante es qué tanto dependen los legisladores de esas provincias de los gobernadores. ¿Ellos armaron esas listas o no? Acá es donde más poder de fuego pueden tener, dado que el presidente electo no tiene mayoría, pero tampoco llega ni a la primera minoría”, focalizó.

Hoy, gobernadores, ex líderes partidarios y otros aspirantes a serlo ofrecen en la mesa de negociación lo mismo: legisladores. No queda claro todavía a ciencia cierta quién es de quién ni cuántos tiene cada uno. Cuando baje más espuma, por ahí sí.

Hay otros tres elementos para pensar a futuro la relación Casa Rosada con las provincias. El primero no es una novedad y es que todas las ligas de gobernadores siempre se han dotado a sí mismas de objetivos. Los gobernadores tienen metas, muchas de las cuales son puramente circunstanciales y, la mayoría de las veces, cortoplacistas. “Siempre tuvieron propósitos comunes. Están unidos por un tema puntual. Cuando se corren de ese tema, se complican las cosas”, argumentó Emilia Simison. Esto es otra constante histórica. “Con el PAN elegían presidente, elegían un candidato. Cada vez que hay un arreglo entre gobernadores, hay liga de gobernadores. Cada tanto las tenés”, profundizó. Coincide así con la visión de Camila Perochena en la activación en momentos necesarios, ya sea para mantener o ampliar recursos financieros, como también para llenar vacíos de poder.

El segundo sí es una novedad y que puede marcar una distinción importante, tanto con la larga historia argentina como con la más reciente. “A diferencia del 2001, las provincias del norte y del sur cuentan con un desarrollo de la industria minera, petrolífera y gasífera mucho mayor. Las regalías por la explotación de esos recursos, desde la Constitución Nacional de 1994, les pertenecen a las provincias”, me comentó Lara. Algunos gobernadores, hoy, “no son tan dependientes de la Coparticipación Federal como sí lo eran hace 20 años”. Este punto puede ampliar los márgenes de autonomía financiera y reducir la vara de la limitación. “No solamente hoy tienen el mismo poder de presión que tuvieron con De La Rúa, sino que ahora, además, están sentadas sobre los recursos que pueden atraer dólares al país. Cuando se dice que Vaca Muerta va a salvar a la Argentina, en realidad va a salvar primero a las provincias, después a la Nación”, vaticinó.

El tercero es otra novedad y es consecuencia directa del largo proceso electoral de este 2023. Como te conté al comienzo, las ligas de gobernadores son dos. No una sola que se para enfrente del Sillón de Rivadavia para reclamar y negociar, como siempre ha ocurrido. Hoy el mapa político argentino es mucho más colorido que en ciclos políticos anteriores. El gobierno es de un color, pero el resto del país no. Hoy la Casa Rosada es violeta, y las provincias combinan azules con naranjas y verdes. Hay peronismo, pero también Juntos por el Cambio y fuerzas provinciales. A esta heterogeneidad de procedencias políticas se suma a la diversidad regional de intereses, de incentivos económicos y de estructuras sociales que hacen del federalismo argentino actual uno mucho más complejo de administrar.

Entonces, ¿presidente fuerte con provincias poderosas? No lo sé todavía. El sistema político procesó el resultado de noviembre, pero aún está moviendo sus propias piezas.

Antes del cierre y de despedirme hasta dentro de dos semanas, quiero dedicar esta entrega a una persona de la que aprendí mucho, en numerosas charlas virtuales y cara a cara. De quién imité mucho la forma de hacer divulgación científica. Para quienes nos formamos en los pasillos de las universidades, con clases, congresos, workshops y gracias al CONICET, salir a dar discusiones públicas, y que entiendan lo que estamos diciendo, no es sencillo. Para nada. Cuando vi hace 3 años y medio que ella se sumaba a este equipazo en Cenital, me di cuenta que podía animarme. Y sin que se diera cuenta ni que lo buscara, con ella cultivé una forma de transmitir análisis político. Fue de las primeras que me escribió diciendo que estaba contenta con que arrancara esto que hoy se llama #LaGenteVota. Por todo esto, esta entrega está dedicada a María Esperanza Casullo, MEC, a quien voy a extrañar leer y hacer crossovers sin que lo planeemos.

Te mando un abrazo electoral libre, transparente y justo,

Facu

Politólogo, consultor e investigador independiente. Hoy me encuentran dando clases en UBA y UTDT. Me encantan las elecciones y me sacan menos canas verdes que Racing. Un hobby que tengo es aprenderme la historia de los partidos políticos. Creo que la política marida muy bien con un tinto.