¿Cómo es la obra pública “a la chilena”?

“Empezamos recortando la obra pública y llevándola a cero, y las que están en curso las licitamos. Los contratos se respetan. Pero vamos a una iniciativa privada a la chilena”. Las palabras del presidente Javier Milei, proferidas cuando aún era candidato, anticipan un brusco cambio en el modo en el que se llevan adelante las grandes obras de infraestructura en Argentina.

El primer anuncio oficial tuvo lugar el 14 de diciembre durante un encuentro del que también participaron referentes de la Cámara Argentina de la Construcción, de la Unión Industrial Argentina y de la UOCRA, entre otros. “Lo que estamos planteando es un cambio en el rol del Estado para que actúe como un promotor y facilitador de grandes obras en todo el país”, dijo el ministro de Infraestructura, Guillermo Ferraro.

Dado que esto puede tener un fuerte impacto en nuestras ciudades en un momento donde la inversión en obras de capital es más necesaria que nunca, lo que sigue es un análisis crítico de este esquema.

No es algo nuevo

El hecho de que el nuevo gobierno haya tomado prestadas las consignas del otro lado de la Cordillera da a entender que el proceso que se propone es algo inédito en nuestros lares. Pero una breve descripción sobre el modo en el que funciona este sistema alcanzará para comprobar que este famoso modelo ya se aplicó en Argentina.

Cuando se habla del “modelo chileno”, en general se hace referencia a los contratos de Participación Público Privada (PPP), acuerdos entre el sector público y el sector privado “en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura”, según la definición del Banco Mundial.

En estos contratos se especifica de qué manera el privado podrá obtener el recupero de su inversión y posterior ganancia: para el caso de autopistas, rutas o aeropuertos normalmente es el pago de un peaje.

En Argentina existe desde 2016 un marco normativo específico para los PPPs. De hecho, el gobierno de Mauricio Macri impulsó un plan para llevar adelante unas 60 iniciativas bajo este esquema (incluyendo autopistas, cárceles, viviendas y proyectos hídricos) por un total de 26.000 millones de dólares.

La experiencia no terminó bien. A poco de lanzados los primeros proyectos (limitados de entrada a corredores viales), el país enfrentó una fuerte devaluación que puso en riesgo las inversiones comprometidas. El gobierno creó entonces un fideicomiso para ofrecerle recursos y avales a las empresas que habían ganado las licitaciones. “Esto desvirtúa el sistema, porque termina siendo obra pública si el riesgo y el financiamiento lo asume el Estado y no la empresa”, denunció el entonces diputado Marco Lavagna.

Pero el frente macroeconómico continuaba empeorando y el ministro de Transporte Guillermo Dietrich sumó aún más incentivos para salvar el esquema. Primero flexibilizó los requisitos de financiamiento privado que tenían las empresas adjudicatarias. Después, dejó al Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) a cargo de la búsqueda de fondos. Finalmente, en un último intento por preservar “la ecuación económica-financiera de los contratos”, autorizó un ajuste tarifario no previsto.

¿Qué fue de la contraprestación? Según el contrato, para fines de 2019 los consorcios tenían que haber completado el 20% de un amplio programa de obras en autopistas y rutas. Solo llevaban hechos el 1% y le dejaron al Estado una deuda de 112 millones de dólares por bonos que había entregado como anticipo de inversiones futuras.

Tomo especial cuidado en este repaso por no hacer una lectura simplista “con el diario del lunes”, pero lo cierto es que medios tan disímiles como el sitio Chequeado, la revista Noticias y el canal Todo Noticias ya habían advertido sobre los riesgos del esquema incluso antes de su lanzamiento.

No es un ahorro

Pero volvamos por un segundo a la esencia de los PPPs.

Hace unos días di con este muy buen artículo del National Bureau of Economic Research que explica, de manera sencilla, para qué sirven (y para qué no) esta clase de esquemas.

El paper, firmado por Eduardo Engel, Ronald D. Fischer y Alexander Galetovic, explica que los gobiernos han optado por las PPPs por dos grandes motivos. El primero es que, a diferencia de la provisión pública, la mayor parte de la inversión en PPPs no se contabiliza como deuda pública ni contribuye al déficit fiscal, al menos en el corto plazo. “Esto resulta atractivo para los gobiernos constreñidos por acuerdos internacionales que limitan sus niveles de deuda y déficit”, dicen los autores.

La segunda razón es que esta clase de inversiones, al no estar sujetas a la supervisión del Congreso ni a otros controles presupuestarios, permiten una mayor discrecionalidad.

Sin embargo, dicen los autores, “el impacto fiscal de los proyectos en valor presente es el mismo, independientemente del tipo de contratación (acuerdo público-privado u obra pública tradicional)”. Pongamos, por ejemplo, que un gobierno elige construir una autopista con peajes mediante una PPP en lugar de recurrir al mecanismo tradicional. Ese supuesto ahorro es igual, en valor presente, a los ingresos por peajes a los que renuncia el gobierno durante el tiempo que dure la concesión. “Esto también echa por tierra el argumento recurrente de que las PPP ‘liberan’ recursos del gobierno, ya que ignora el impacto fiscal de las PPP una vez construido el proyecto”.

En este otro artículo, Joaquim Miranda Sarmento y Luc Renneboog analizaron la experiencia con las asociaciones público-privadas en Portugal desde 1993 y llegaron a la conclusión de que el principal incentivo para recurrir a las PPPs fue puentear las restricciones presupuestarias “y no el mejor uso de recursos públicos aprovechando la eficiencia del sector privado”.

No tenemos las condiciones de Chile

El estudio más completo sobre el caso chileno se publicó hace unos quince años y lleva las firmas de Marcelo Villena, economista de la Universidad de Cambridge, y de Eduardo Bitran, ex ministro de Obras Públicas de Chile.

Bajo el título “El nuevo desafío de las concesiones de obras públicas en Chile”, Villena y Bitran parten de la premisa de que la experiencia de las PPP en el país trasandino fue una de las más exitosas de la región, “tanto por el clima para la inversión y su eficiencia operacional, como por la generación de proyectos”. Durante el período 1992–2006, la inversión bajo estos esquemas fue de 6.917 millones de dólares y la tasa de fracaso de los proyectos licitados fue inferior al 3%.

Pero hay varios ingredientes locales que contribuyeron a este éxito: estabilidad macroeconómica, bajo riesgo crediticio de las obligaciones de gobierno, un mercado de capitales domésticos desarrollado y la disponibilidad de financiamiento de largo plazo en moneda extranjera y moneda local.

Argentina no tiene ninguna de las cuatro.

Esto quiere decir que la probabilidad de que estos proyectos fracasen -al igual que bajo el gobierno de Macri- son mucho mayores.

Es imposible que el 100% lo encare el privado

En su primer mensaje grabado como ministro de Economía, Luis Caputo sentenció: “Las obras de infraestructura en Argentina serán realizadas por el sector privado, ya que el Estado no tiene plata ni financiamiento para llevarlas a cabo”.

Sin embargo, eso no es el “modelo chileno” ni un uso sensato del esquema PPP. Fuentes del sector privado citadas por el diario La Nación indicaron que en el mundo desarrollado la inversión privada “pura” no supera el 8%. Incluso en Chile, como explicó hace unas semanas Fernando Bercovich en Cenital, sólo el 20% de la obra pública se hace mediante ese sistema. Solo por dar un ejemplo: el grueso de la inversión en ferrocarriles lo realiza la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE).

Hasta Villena y Bitran, que muestran cierto entusiasmo por la cooperación público-privada, aclaran que no es la gran solución para el sector.

“Cuando los proyectos de concesión están sujetos a significativas renegociaciones de obras y litigios que permiten compensar ex post riesgos comerciales, nos debemos preguntar si el mayor costo de financiamiento privado fue efectivamente compensado con la transferencia de riesgos del sector público al privado, que era el objetivo original”, sostienen.

Así lo explicaba en su momento un integrante de la mesa directiva de la Cámara Argentina de la Construcción: “El corazón del PPP es que el contratista es responsable de prácticamente todo, el proyecto y la ejecución. Si falta piedra o la UOCRA pide más dinero, es un problema mío; si se demora la expropiación de terrenos y pierdo tiempo, es un problema mío… Cuando tenés que evaluar todo eso hoy, necesariamente se encarece la obra”.

Le escribí a Alejandro Tirachini, profesor de la University of Twente en Países Bajos y especialista en transporte, a ver si Chile había experimentado problemas similares. Me citó el caso de las autopistas urbanas, que en 2019 estuvieron en el ojo de la tormenta por un reclamo para bajar los valores de los peajes.

Cuando se concesionaron las autopistas, el gobierno les permitió a las empresas quedarse con el 100% de la recaudación con peajes, que además podían ser reajustados a un ritmo del 3,5% por encima de la inflación de cada año. Long story short: hace años que en Chile los automovilistas y camioneros piden bajar los valores del peaje, pero como los contratos están escritos en piedra cualquier recorte va a terminar siendo absorbido por el Estado, no por el privado.

Las autopistas privadas fueron de las obras más deseadas por las constructoras privadas y, al menos en el caso del país vecino, no formaron parte de un proceso integral de planificación del transporte urbano.

“Estos proyectos generan gran controversia por su limitada visión sectorial y de largo plazo”, dijeron Villena y Bitran, agregando que algunas iniciativas privadas “no cuentan con la necesaria evaluación social que justifique la inversión y que responden más bien a criterios de rentabilidad privados, los cuales, en el ámbito de las redes de transporte, no siempre coinciden con lo que es mejor desde el punto de vista del bienestar social”.

Existe también un riesgo que podríamos llamar contable. En Chile, durante el período analizado, el 70% de los pagos diferidos a las obras concesionadas tuvo que ser realizado por los gobiernos siguientes. “El sistema de obras públicas tradicional, con todos sus vicios, al menos mantiene una restricción presupuestaria conocida y transparente y reduce así los problemas de inconsistencia temporal que implican las actuales normas de contabilización de pasivos contingentes de concesiones de obras públicas”, dijeron Villena y Bitran. Ignorar este último riesgo tal vez sea atendible para el caso argentino porque no hay muchas otras variantes de financiación inmediata.

Pero, ¿hacía falta suspender todos los desembolsos en gastos de capital? El gobierno de Milei justificó el eslogan “obra pública cero” como parte de su ancla fiscal para este año. El economista Juan M. Graña disiente. “El déficit de 2023 tiene un componente coyuntural: la sequía. Normalizado y con impuesto a las Ganancias tendrías un déficit primario de 1,9%. Con la devaluación subís la recaudación por derechos de exportaciones y licuás gastos, es decir que con las medidas de ingresos alcanzaba (para cubrir ese déficit). ¿Para qué parar la obra pública?”.

No se analizaron otras variables

En Europa, el número de PPPs cayó fuertemente tras la crisis de 2008 y muchos países decidieron incorporar una metodología conocida como “value for money” para decidir qué modalidad de inversión es la más eficiente, si la asociación público-privada, la obra pública o algún otro esquema intermedio.

Para eso, se propone un análisis comparativo del sector público (PSC, por sus siglas en inglés) que proyecta un modelo financiero ajustado por riesgos. ¿En qué difieren los costos de financiamiento para el sector público y el privado? ¿Qué costos de transacción tienen cada una de las alternativas? ¿Cuál va a ser el nivel de competencia según se elija una u otra opción? ¿Cómo van a ser los costos de mantención?

Dado que estas preguntas no han aparecido hasta ahora en el programa oficial, es válido afirmar que al debate público le falta una mirada razonable y pragmática sobre el modo de financiar las obras de infraestructura que tanta falta le hacen al país. Más cuando la suspensión o demora de trabajos por iniciar podría generar varios juicios contra el Estado nacional.

Mi primera nota para Cenital la escribí desde un país con grandes déficits de infraestructura que también venía de una devaluación importante de su moneda. Ahí decía que cualquier evaluación de proyectos debe determinar los costos y beneficios del proyecto, pero también comparar la eventual realización de las obras con el costo social de no hacerlas. Un final muy apropiado para mi última columna del año es retomar esta idea, con la esperanza de que no sea una tara ideológica la que esté demorando las obras que tanto necesitamos.