Jubilaciones: la sustentabilidad previsional otra vez bajo la lupa

Los primeros sistemas jubilatorios datan de fines del siglo XIX. En particular, Alemania fue el primer país del mundo en adoptar un programa de seguro social para la vejez. Diseñado por Otto von Bismarck, se creó con los objetivos de introducir el seguro social en el país; promover el bienestar de los trabajadores –a fin de que la economía alemana siguiera funcionando con la máxima eficiencia–; y eludir la demanda de opciones socialistas más radicales.

En Argentina, el establecimiento de las primeras cajas de jubilación se dio en 1904 para los empleados de la Administración Pública y en 1905 para los ferroviarios. Esto incentivó a otros sectores laborales a solicitar y obtener sus propios fondos previsionales. Entre 1916 y 1930, durante los gobiernos de Hipólito Yrigoyen y Marcelo T. de Alvear, la cobertura previsional se amplió a la mayoría de los trabajadores de los sectores públicos, bancarios y de compañías de seguros. A finales de los años 30 se incluyeron periodistas, gráficos, marinos mercantes y aeronáuticos. Entre 1939 y 1949, la cobertura real se multiplicó casi seis veces, aumentando de 397.000 afiliados a 2.327.946, lo que resultó en un crecimiento significativo de la población incluida en el sistema de seguridad social.

La primera reforma importante tuvo lugar en 1954 con la promulgación de la Ley 14.370, que introdujo un cambio fundamental en la naturaleza del régimen al adoptar la lógica de reparto como principio estructurante. Esto implicó que la redistribución de ingresos se convirtiera en el criterio principal para determinar el monto de las jubilaciones, abandonando la lógica de la capitalización individual. Así, el régimen pasó a basarse en la solidaridad intergeneracional como modelo de financiamiento: los trabajadores activos debían sostener a aquellos que se retiraron del mercado laboral por vejez o invalidez y a las familias de los trabajadores fallecidos.

Hubo idas y vueltas entre gobiernos democráticos y de facto, a lo que se sumó el desfinanciamiento profundizado sobre todo a fines de los 70. Para la vuelta de la democracia, el desequilibrio del sistema era tan pronunciado que ya no era posible el autosustento. De este modo, continuó dependiendo de la transferencia de recursos fiscales para cubrir el déficit del sistema. En ese sentido, se transfirió parte de los ingresos del programa de asignaciones familiares y se crearon nuevos impuestos sobre el gas, la electricidad y los servicios telefónicos. El deterioro derivó en un descreimiento generalizado sobre la capacidad del sistema público de dar respuesta a un sistema de jubilaciones netamente estatal. Esto dio pie a la reforma de 1994.

Ese mismo año se introdujo un régimen de carácter mixto en el que se combinaban dos sistemas: uno administrado por el Estado y otro por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) y las Compañías de Seguro de Retiro (CSR). Además, se acordó la posibilidad de que las provincias cedieran sus cajas previsionales a Nación. Entre 1994 y 1997, 10 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires llevaron a cabo la transferencia a la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) para empleados públicos. Estas fueron Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán. Mientras tanto, las 13 restantes continuaron con regímenes previsionales propios.

Con el fin de lograr que más gente ingresara al sistema laboral y en el marco de una crisis de desempleo que cada vez era mayor, el gobierno decidió en aquel entonces reducir las contribuciones patronales. Esto generó el desfinanciamiento del sistema previsional. El resultado fue que, en los últimos años de vigencia de la convertibilidad, casi el 70% del gasto previsional fuera financiado por impuestos diferentes a los aportes y contribuciones, constituyéndose en una de las causas principales de los problemas de solvencia fiscal.

El último cambio radical fue en diciembre del 2008, cuando se dispuso la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público que se denominó Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Todos los fondos capitalizados en estos privados pasaron a ser parte del sistema estatal. A partir de ese momento, se instalaron las moratorias para cubrir el faltante de personas que no tenían cobertura. Las jubilaciones otorgadas por moratoria pasaron de ser cero en 2005 a 2.500.000 en 2010. Sus aportes no alcanzaban a cubrir el total del monto que recibieron al jubilarse, pero el sistema pasó de cubrir al 57% de personas en edad de jubilarse al 87%. Algo deseable, si hubiese sido sostenible.

¿Qué pasó con las fórmulas?

Hasta el 2008 no había fórmulas de ajuste, sino que eran determinadas a dedo por el presidente de la Nación. A partir de ese año, las jubilaciones empezaron a actualizarse automáticamente dos veces por año –en marzo y en septiembre– en base a una fórmula que se movía junto a los salarios y a la recaudación impositiva.

En diciembre de 2017, el monto de las jubilaciones pasó a actualizarse trimestralmente según una fórmula que tenía en cuenta la inflación y los salarios de períodos anteriores. A finales de 2019, la Ley de Emergencia Económica suspendió la fórmula de movilidad establecida y se otorgaron aumentos trimestrales por decreto. Esta medida se extendió hasta fin de 2020. Luego, en diciembre de ese mismo año, se aprobó una nueva fórmula de movilidad previsional que combinaba en partes iguales la variación de los salarios y los recursos tributarios de la ANSES. Se aplicaba trimestralmente y tenía un componente adicional para el ajuste de diciembre de cada año.

Finalmente, en 2024 volvieron a congelarse las jubilaciones hasta anunciarse que habría un ajuste por inflación de la fórmula hacia adelante. Pero lo cierto es que se dio desde un piso muy bajo, lo que hace que la capacidad de recuperación sea casi exigua.

Adivinen si alguno de estos cambios logró hacer más sostenible el sistema previsional. Toda esta explicación histórica, es para aclarar algo: el sistema previsional cambió tantas veces de forma y de manera tan poco prolija que pretender arreglarlo cambiando una fórmula es simplemente muy iluso. 

Tal como lo estipula la Ley, el sistema se basa en el principio de solidaridad, que implica que los aportantes activos de hoy –los trabajadores– financiamos a los pasivos de hoy –los jubilados– y confiamos en que lo harán los siguientes trabajadores con nosotros en un futuro. Eso ha derivado en financiar el sistema con impuestos agregados no necesariamente destinados a la seguridad social. Pero como bien sabemos, el gasto en jubilaciones representa el 35% de los gastos corrientes. Es decir que cualquier desmanejo tendrá un fuerte impacto en la sostenibilidad fiscal y por eso la discusión actual.

Los sistemas previsionales pasaron a ser en los últimos años el gran cuestionamiento en el mundo en general: ¿cómo pueden sostenerse sistemas con gente que cada vez vive más pero sigue trabajando lo mismo? Esta pregunta fue motivo de disputa desde Francia hasta Uruguay, donde se buscó, mediante las últimas reformas, incrementar la edad jubilatoria y eliminar los regímenes de actividades especiales.

Entonces, si queremos dejar de jugar a cambiar la fórmula jubilatoria que ahorre o expanda 0,5% del PBI, hay que tocar varios tópicos más: ¿Tenemos que seguir jubilándonos a los 60 y 65 respectivamente mujeres y hombres? ¿Deben existir regímenes de jubilación especiales? ¿Deben existir jubilaciones de privilegio? ¿Cómo reducimos la informalidad laboral para tener mayor gente aportando en un sistema solidario? Estas preguntas tienen respuesta y el mundo intenta año a año resolverlas en lugar de cambiar la fórmula de ajuste.