Látigo, chequera y mayo: de dónde venimos y a dónde no debe ir el pacto de Milei

Si uno ve una foto de lo que fue el comportamiento fiscal durante esta década, podría pensar que el único problema de esa índole que debe resolver nuestra economía se concentra en las cuentas nacionales, dado que, luego de la crisis de 2002, las provincias arrojaron resultados fiscales negativos en 8 años, mientras que la Nación acumuló muchos más: 14. El último año las provincias en su conjunto presentaron un superávit del 0,7% sobre el PBI y la Nación terminó en rojo por 2,8%. A pesar de ello, sería iluso pensar que ambos son excluyentes.

Durante el gobierno de Cambiemos, se les devolvió a las provincias una cuenta pendiente que correspondía a la detracción del 15% de la masa coparticipable, la cual era retenida por la ANSES por haberse hecho cargo de las cajas de empleados públicos provinciales en varios distritos años atrás. Esto les permitió recomponer fuertemente sus finanzas. También se eliminó el tope del Fondo del Conurbano Bonaerense, que perjudicaba directamente a la provincia de Buenos Aires. Claro que esta y otras negociaciones no se hicieron a cambio de nada. Las provincias debieron comprometerse a reducir los impuestos distorsivos -como es el caso de los ingresos brutos- y hasta eliminarlos en el caso de muchas actividades, además de no aumentar la planta pública, entre otros compromisos. Sin embargo, este pacto fiscal duró poco y con la entrada del gobierno de Alberto Fernández se disolvió.

No es la primera vez que esto pasa. Recorriendo la historia argentina, podemos ver que estamos plagados de pactos fiscales que no dieron resultados. Para empezar, nuestra propia Constitución determinó que 2 años después, en 1996, debía sancionarse una nueva Ley de Coparticipación. Pero, como esto nunca se hizo, empezaron los pactos fiscales entre Nación y las Provincias. Pacto fiscal I; Pacto fiscal II; Compromiso Federal; Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal; “Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos” y por último, en 2017, Acuerdo para el nuevo federalismo, que fue probablemente, el mejor orientado.

Nuevamente, hay que centrarse en el presente. La complicación que sufren las provincias actualmente es que sus ingresos se están viendo afectados por triple vía. En primer lugar, por la caída de la actividad que impacta en los impuestos a las ventas (IVA a nivel nacional e Ingresos Brutos por el lado de las provincias). Segundo, por el recorte en las transferencias discrecionales de Nación, concentrado en las transferencias corrientes. Y tercero, relacionado con la caída en el impuesto a las Ganancias, tras la eliminación de la cuarta categoría durante la gestión anterior, que en enero marcó una caída de 37% en términos reales. 

La pregunta es: ¿cuáles son los distritos que más sufrirán? Liderando el ránking está La Rioja, afectada mayormente por la caída de las transferencias discrecionales. No es casualidad que sea la provincia que primero salió a anunciar la intención de una reestructuración de su deuda y la emisión de una cuasimoneda, a la que llamó “Chacho”. Seguidamente, aparecen San Luis -que ya había anunciado un pago de sueldo en cuotas-, la provincia de Buenos Aires y Formosa, afectadas por la caída de la actividad económica y la baja de Ganancias.

Indefectiblemente, recuperar la confianza en la sostenibilidad fiscal consolidada dependerá del trabajo de Nación y de las provincias en su conjunto. Lo novedoso es que, esta vez, el llamado al Pacto llega con muy bajos acuerdos y, en el medio, con peleas con varios gobernadores. Por determinados círculos surgió la idea de hacer que cada provincia cobre lo que tenga que cobrar en base a su productividad y recursos privados internos, lo cual implica un tamaño desconocimiento federal y que, obviamente, tendría implicancias severas en términos de migración interna. Debe recordarse que, desde hace décadas, con la finalización de los procesos de descentralización del gasto público social, el pago de salarios públicos de salud, educación y seguridad quedó en manos de los gobiernos subnacionales (aunque Nación aporte ingresos extra). Pero esto sirve para que las provincias fomenten la entrada de actores del sector privado que puedan aportar a sus propias finanzas, tal como sucede en algunos distritos (sobre todo por el cobro de regalías) que disminuyen su dependencia de la Nación, aunque está claro que no es igual de simple para todas. Para el caso, la aplicación de derechos de exportación de manera homogénea para todos los bienes del país es una decisión nacional, pero con un impacto regional.

A punto de tocar los 100 días de gobierno, y tras decisiones firmes que el Ejecutivo tomó en vistas de alcanzar un equilibrio fiscal que logre la reapertura del financiamiento local e internacional, la negociación con los gobernadores es una prioridad.

El reciente caso de la Ciudad de Buenos Aires, que no contó con previo acuerdo, sentó un mal precedente por las consecuencias que tuvo a posteriori. La baja del coeficiente de coparticipación asignado por parte de Nación, que pasó de 3,5% a 1,4%, terminó en la suba del impuesto a los sellos y la extensión del impuesto a los ingresos brutos a las Leliq en CABA. Un conjunto de malas decisiones.

¿Qué tenían en común los pactos fiscales que buscaron conseguir Nación y las provincias? Primero, que pretendieron respetar que la coparticipación nace como un sistema de distribución de ingresos tendiente a lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en toda la Nación. Segundo, que buscaron ser sostenibles fiscalmente poniendo límites al endeudamiento y a los niveles de gasto corriente, tendiendo a la eliminación de los impuestos que son distorsivos para la producción, que se acumulan en cadena.

Un desenlace no deseado de esta historia sería una réplica de lo sucedido con la reciente experiencia de CABA, cuando una decisión unilateral terminó lastimando más la estructura tributaria. Porque en una economía en la que, en los últimos años, el Estado tomó un rol protagónico para hacer crecer la demanda mediante la ejecución de gastos que fomentaron el consumo (muchas veces de maneras erróneas como subsidios mal asignados, exenciones tributarias o aumento del empleo poco productivo), la clave para salir “por arriba” es que el sector privado empiece a ser el que tome ese rol. Si la decisión unilateral es seguir creando o subiendo tasas internas e impuestos para financiar a los fiscos provinciales, la competitividad argentina tiende a cero, para depender de pocos sectores protagónicos situados en escasas provincias, generando el efecto contrario: un pacto antifederal.