La oportunidad del federalismo o cómo hacer que Frankenstein camine

Mary Shelley, Frankenstein o El Moderno Prometeo.

En el invierno argentino de 1816, mientras sesionaba la asamblea que culminaría en nuestra Declaración de Independencia, Europa atravesaba lo que se conoce como “el año sin verano”. Mary Shelley, con solo 18 años, encontraba durante esos días la inspiración para concebir a Frankenstein, en una casona frente al lago Leman. Frío, poca luz solar y lluvias se conjugaron en un invierno volcánico, producto de la erupción del Tambora en Indonesia el año anterior. Un clima ideal para el nacimiento de una obra icónica de la ficción gótica.

El clima de nuestra región de la Puna está en las antípodas y es eso lo que lo hace ideal para la producción de litio. Aridez, viento y alta irradiancia solar permiten concentrar en pozas de evaporación las salmueras enriquecidas con el metal alcalino. Un vulcanismo “joven”, de hace 10 millones de años, habría dado origen a las concentraciones presentes en los salares del triángulo del litio. Estos azares de la naturaleza nos presentan hoy, en pleno siglo XXI, una oportunidad: contar con importantes reservas de un mineral que resulta clave en la transición energética.

¿Cómo aprovechar entonces esta oportunidad para contribuir al desarrollo argentino? Es decir, para construir capacidades locales, desarrollar tecnologías, producir y luego exportar conocimiento. No olvidemos que las reservas de litio se concentran en el NOA, una de las regiones de menor desarrollo relativo del país. En la novela de Shelley, se trata de un impulso eléctrico que le da vida a la criatura para que logre avanzar sobre sus propios pies. En el caso del litio, necesitamos una mejor coordinación entre la Nación y las provincias para resolver los problemas que impiden usar el recurso como una palanca del desarrollo productivo de nuestro país. 

En el presente, el marco normativo sobre el cual se extrae el litio es un cuerpo fragmentado de leyes, regulaciones e iniciativas disperso entre distintos niveles de gobierno, concebidos en diferentes épocas, que crean incentivos divergentes y obstaculizan el diseño de una política integral para el aprovechamiento estratégico del recurso. La criatura que supimos conseguir está lejos de ser un monstruo -como tampoco lo era en la novela de Shelley, por cierto-, pero las costuras que la sostienen, algunas más visibles y otras no tanto, requieren ajustes para avanzar en la dirección deseada.

Tomemos en principio la reforma constitucional de 1994, que ratificó el dominio originario de los recursos naturales a manos de las provincias. Esto implica que la adjudicación y aprobación de los proyectos mineros es competencia exclusiva de los Estados provinciales. Tanto el Código de Minería como la Ley de Inversiones Mineras (LIM) son leyes de orden nacional, en base a las cuales las provincias han creado sus regulaciones. Las leyes de compre y contrate local, las empresas públicas provinciales o los DNU que fijan derechos de exportación son creaciones más recientes.

Nación y las tres provincias litíferas del NOA controlan de manera separada cada uno de los “brazos” que podrían utilizarse para promover el desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas en torno al litio. Estos “brazos” no solo carecen de coordinación: también presentan una notable asimetría en su musculatura. 

Del lado de Nación se encuentran el marco general de promoción de la actividad minera (LIM), el programa de desarrollo de proveedores (PRODEPRO) y la política de ciencia y tecnología (CyT). El primer instrumento es más un obstáculo que una palanca para el desarrollo productivo. En efecto, las limitadas condicionalidades para acceder a los beneficios de la LIM y la laxitud de los plazos privan al Estado argentino de un instrumento que favorezca la localización de actividades productivas y el desarrollo de empresas nacionales que puedan proveer bienes y servicios de calidad. Los recursos del PRODEPRO, si bien tenían al litífero entre los sectores a promover, no alcanzaron entre sus destinatarios a empresas localizadas en las tres provincias del NOA con reservas. La política de ciencia y tecnología está mayormente orientada a dominar la tecnología de las baterías de ion litio, disociando en buena medida, los recursos de CyT de la realidad productiva actual: producir derivados de litio de calidad con la menor huella ambiental posible. 

Del lado de las provincias, el principal instrumento de desarrollo productivo son las políticas de compre local (PCL). Este es el instrumento que han encontrado para localizar parte de la actividad económica vinculada al litio en su territorio y promover el empleo local. Si bien el desarrollo local es un objetivo necesario, lo cierto es que el sistema impositivo está desbalanceado a favor de Nación, con el tope que la LIM establece a los ingresos por regalías (3%).  Al final del día, las provincias tienen pocos recursos para apoyar e impulsar a sus proveedores más allá de normas de difícil cumplimiento (como contratar el 70% de los bienes y servicios dentro de la propia jurisdicción). No es casual que se haya recurrido a las PCL para obtener un mejor provecho del recurso. El problema con estas políticas es que resultan poco virtuosas para apalancar la construcción de capacidades productivas, limitando la escala, competitividad y complejidad de las empresas proveedoras que podrían desarrollarse cuando el campo de juego se amplía a la geografía regional y nacional.

Imaginemos, por ejemplo, a una empresa que pueda operar en toda la Puna, como una sola unidad geográfica, con especialistas de las tres provincias proveyendo un servicio de ingeniería ambiental a varios proyectos mineros. Su experiencia y aprendizaje diverso le permitiría luego exportar a Chile o Bolivia o en otros rubros. Tener 3 empresas pequeñas que no puedan vender su servicio cruzando a la provincia vecina limita sus oportunidades de aprendizaje y crecimiento.

¿Dónde ajustar entonces el zurcido de las partes para mejorar nuestro andar y optimizar las capacidades productivas en torno al litio? El punto de partida para ensayar una respuesta es que la distribución de competencias que define el régimen federal de gobierno difícilmente se pueda modificar. Por definición, nuestro sistema de gobierno le otorga a las provincias poder de veto sobre cualquier modificación del statu quo que afecte sus intereses. Por esta razón, modificar el estatuto legal del litio, para colocarlo fuera del Código Minero, es una alternativa que probablemente resulte impracticable en términos políticos. Las provincias son preexistentes a nuestra organización como nación.

El desafío es entonces generar espacios institucionalizados de interlocución entre niveles de gobierno, con los actores productivos locales vinculados a la minería del litio, para articular una visión estratégica que facilite la coordinación de iniciativas e instrumentos de política entre niveles de gobierno. La Región del Litio (que nuclea a las tres provincias) se oficializó hace pocas semanas y podría ocupar ese rol. Para ello debe incorporar tanto al sector productivo y científico-tecnológico como a actores nacionales. Cada parte deberá ceder algo para articular una visión común. 

En ese camino, se pueden enumerar algunas líneas de acción para optimizar las capacidades productivas. Revisar el régimen de promoción minera para alinearlo a metas de desarrollo de proveedores locales con criterio federal, es decir condicionar el otorgamiento de beneficios desde el propio régimen. Reorientar o robustecer la política nacional de CyT, de manera de darle mayor volumen a temas asociados a la actividad extractiva que son críticos para las provincias: conocer el impacto de la extracción en el equilibrio hidrológico de los salares o atender las demandas de las comunidades que habitan y desarrollan sus actividades económicas en esos espacios geográficos. 

Resolver los problemas de coordinación requiere también atender a la complementariedad de las políticas tributarias y de promoción de la actividad. En este sentido, se podría explorar una mejora de la participación de las provincias productoras en los ingresos fiscales por la actividad minera. Esta mejora podría contribuir en la revisión de las leyes de compre local, de manera de favorecer un diseño más robusto de la política de desarrollo de proveedores, que, sin descuidar la generación de empleo local, permita apalancar ese proceso en las capacidades productivas existentes en otras provincias argentinas. 

Al fin y al cabo, lograr consensos permite alinear esfuerzos para hacer caminar a la criatura y desafiar “sus poderes”. Crear el clima para que nuestro Frankenstein camine no depende ya de alguna erupción volcánica, sino de la voluntad de todas las partes de atender a los intereses comunes.

.