Humedales: ¿por qué sigue sin aprobarse la ley?

¡Hola! ¿Cómo estás? 

Hoy va a ser un news algo distinto. Ya te conté que estoy en Alemania por unas semanas más, y antes de volver estoy haciendo un pequeño viaje por el país para conocer un poco mejor cómo avanza la transición a la sostenibilidad por estos lados.

Dado que entonces estoy con menos tiempo del habitual y además se acaba de publicar un trabajo súper interesante sobre un tema clave, se me ocurrió invitar a Ana Julia Aneise a escribir esta edición en calidad de economista especializada en ambiente y autora de este documento que te menciono.

Espero que lo disfrutes y nos volvemos a leer en dos semanas con un análisis del proceso de transición en Alemania.

Buenas, ¡acá Ana! Hoy tengo el lujazo de aparecer en tu casilla de correo para contarte sobre un trabajo que hicimos en conjunto a Victoria Arias Mahiques, Malena Galuccio, Carlos Freytes y Juan O´Farrell de Fundar: “Humedales en tensión: debates legislativos y herramientas de gestión”. La idea es compartirte algunos de los aprendizajes que surgen de ahí y reflexionar respecto a por qué la #LeydeHumedales no se aprueba, qué lecciones nos dejan 10 años de presentación de proyectos y cómo se puede abordar el cuidado de estos ecosistemas. 

Es un tema súper importante sobre el que, en general, se habla poco por fuera de los momentos en los que hay incendios críticos o inundaciones. Así que, aprovechando que *toco madera* no estamos atravesando ninguna catástrofe, te invito a que profundicemos sin la coyuntura corriéndonos. Hay un poquito de todo así que te invito a que te hagas un café/mate/té y arranquemos.

Humedales en Argentina: no todo es carpinchos y yacarés

Si te interesan los temas ambientales, seguramente haya un par de cosas que ya sepas de los humedales: se caracterizan por ser ecosistemas que no son ni terrestres ni acuáticos, en donde el elemento fundamental es la presencia temporal o permanente de agua. Albergan aproximadamente un 40% de la biodiversidad global, contribuyen a la mitigación del cambio climático absorbiendo carbono, previenen inundaciones y son fuente de agua dulce y alimentos. 

Como contó hace un par de meses Julián Monkes en esta nota, por mucho tiempo se los pensó como territorios improductivos, reservorios de vectores que transmiten enfermedades -como los mosquitos- que debían ser rellenados para poder construir o producir encima, motivo por el cual se perdió aproximadamente el 87% de los humedales en el mundo.

En Argentina los humedales ocupan aproximadamente un quinto del territorio nacional, y ahora que sabemos que sus servicios ecosistémicos son fundamentales, nos vemos frente al enorme desafío de encontrar herramientas que nos permitan cuidarlos para las generaciones presentes y futuras. 

Esta tarea no es para nada sencilla, porque al ocupar una porción tan grande de nuestro país, conviven en ellos una multiplicidad de actividades económicas y usos sociales y culturales. En el Delta Superior del Río Paraná se desarrolla ganadería de islas, apicultura y actividad forestal, en los salares de la Puna hay minería de litio y turismo, en el Delta frontal está lleno de emprendimientos inmobiliarios y en el Bajo Paraná se hace pesca artesanal. Hay humedales en los Esteros del Iberá, en las turberas de Tierra del Fuego, en los mallines patagónicos y hasta la Reserva Natural Villavicencio es un humedal . 

Encontrar un instrumento de política capaz de dialogar con semejante cantidad de actores y realidades es un desafío, porque cada uno tiene sus propios intereses, historias y proyecciones hacia el futuro. No son solo lobbies concentrados, son también pequeños y medianos productores ganaderos que conviven con los humedales hace generaciones, funcionarios públicos planificando la construcción de un puente o viviendas sociales, o una PyME asentada sobre la Cuenca Matanza Riachuelo. También son, por supuesto, mineras transnacionales, la Sociedad Rural y constructoras de barrios privados. 

Es por esto que abordar la protección de humedales en Argentina es una tarea inherentemente plagada de tensiones e intereses contrapuestos, que implica incorporar, además de aspectos estrictamente ambientales, factores sociales, económicos y culturales. En el diseño de una ley, esto debería traducirse en una elaboración multidisciplinaria que adopte una óptica participativa y federal. Pero vamos por partes.
 

Federalismo y leyes de presupuestos mínimos

En materia ambiental, las leyes estrella que se impulsan en el Congreso Nacional son leyes “de presupuestos mínimos de protección ambiental”, como la ley de bosques, de glaciares, de mitigación y adaptación al cambio climático, de educación ambiental, y un largo etcétera. ¿Qué distingue a este tipo de leyes? 

Desde la reforma de la Constitución Nacional en 1994, los recursos naturales son del dominio originario de las provincias. Más allá de las distintas interpretaciones de esta expresión, esto significa que las provincias se reservan el derecho de regular jurídicamente sobre los recursos, tanto en términos de propiedad como de uso. Para equilibrar esta cesión, la nueva Constitución incorporó en su artículo 41 un esquema que le permite al Estado nacional dictar leyes que contengan “presupuestos mínimos de protección ambiental”, a las que las provincias deben ajustarse. De esta forma, ambos Estados, federal y provincial, pueden dictar normas sobre cuestiones ambientales, pero las jurisdicciones deben respetar los “pisos mínimos” que establezca el Congreso Nacional a través de sus leyes.

Esta articulación dispuesta legalmente entre Nación y provincias introduce tensiones que en los hechos suelen ser el telón de fondo de la elaboración de leyes de presupuestos mínimos y, también, de gran cantidad de conflictos ambientales. Por un lado, porque el debate sobre las leyes frecuentemente gira en torno a si el Congreso Nacional está “avanzando demasiado” sobre la potestad de las provincias de manejar sus recursos naturales. A esto se suma el hecho de que, como las propias provincias tienen representación en el Congreso Nacional, pueden organizarse para bloquear o debilitar la implementación de iniciativas. Por otro lado, existen asperezas entre la Nación y las provincias porque son éstas últimas las que tienen competencia sobre el control ambiental, con lo cual dependen de ellas aspectos como la fiscalización del cumplimiento de normas (por ejemplo, que no haya deforestación en zonas prohibidas) o la evaluación ambiental de nuevos proyectos productivos. 

En un país como Argentina, con muchas actividades económicas intensivas en recursos naturales y gran heterogeneidad entre jurisdicciones, esta institucionalidad genera gran variabilidad en los estándares ambientales entre provincias, y un Estado nacional con restringido margen de incidencia al respecto.

Un camino que no fue en vano: idas y venidas de la #LeydeHumedales

Fueron ya tres los intentos fallidos de aprobación de una Ley de Humedales en nuestro país: 2013, 2015 y 2020. Durante esos años, se presentaron más de 20 proyectos de Ley de Humedales, provenientes de representantes de varias provincias diferentes y de casi todas las fuerzas políticas. La tercera no fue la vencida, y el proyecto que había obtenido dictamen de mayoría en la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente a fines de 2020 perdió estado parlamentario a principios de este año. Ahora vamos por el cuarto intento, con 10 proyectos presentados hasta el momento, aunque no parecería que el tema esté recibiendo gran tracción en el Congreso Nacional. 

Si te interesa reconstruir en detalle las idas y venidas de los proyectos de ley, te recomiendo este trabajo de Lucas Figueroa, que compara el proceso con el de la Ley de Bosques. Si no, se puede resumir en la siguiente línea de tiempo.

A pesar de lo frustrante que nos pueda resultar el hecho de que haya habido tres intentos fallidos de sanción, es importante dimensionar la cantidad de avances que se produjeron durante la última década gracias a la puesta en agenda del tema.

Para empezar, de la misma manera en que a nivel global por mucho tiempo se desconocía la importancia de estos ecosistemas, a nivel local, la primera vez que se intentó aprobar la ley, casi nadie, más allá de las organizaciones especializadas, sabía qué eran exactamente los humedales. De hecho, cuando se trató en el Senado en 2013, la norma obtuvo media sanción por unanimidad: nadie se opuso, probablemente porque no se sabía con precisión sobre qué se estaba legislando. Fue recién al pasar a Diputados que sectores productivos entendieron la afectación que una norma así podría tener sobre su actividad e impidieron que avance. 

Pero de esa fecha a la actualidad, no solo el sector productivo se anotició sobre la existencia de los humedales. En primer lugar, la comunidad científico-técnica argentina se puso de acuerdo en qué era exactamente un “humedal”, más allá de la definición internacional, en un taller con expertas y expertos en 2016 organizado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esto permitió establecer un punto de partida claro respecto al objeto de interés. A partir de ello, algunas provincias comenzaron a mapear dónde estaban los humedales en su propio territorio: la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, y más cercano en el tiempo, Corrientes. Algunos municipios, en conjunto con organizaciones no gubernamentales, empezaron a estudiar qué implica tener a estos ecosistemas en su jurisdicción: dónde construir y dónde no, cómo cuidar su biodiversidad, a qué aspectos prestarle atención cuando conviven con determinadas actividades. 

Además, instituciones como el INTA estudiaron y asesoraron a productores agropecuarios y forestales respecto a cómo implementar buenas prácticas de producción en zonas de humedal, y comenzaron a sistematizar estos conocimientos en guías. Miles de vecinos y vecinas empezaron a mirar con ojo atento a los emprendimientos inmobiliarios, exigiendo transparencia en la información respecto a la viabilidad o no de esos proyectos en zonas de humedal. Esto llevó a la judicialización de muchos de ellos, como en el caso del fallo Majul. Algunas provincias incluso sancionaron sus propias leyes de humedales (como Misiones, que hace poco aprobó la suya). Esta breve e incompleta enumeración, nos deja un primer aprendizaje: aunque no sea tapa de los diarios, muchísimas personas en todo el país han ido conquistando pequeños avances en materia de conservación de estos ecosistemas gracias a la puesta en agenda del tema.

Por otro lado, una cuestión distintiva en los intentos de aprobación de la ley es que la presentación de proyectos siempre estuvo motivada por la ocurrencia de fenómenos críticos como incendios o inundaciones. En 2013, la antesala de la presentación de proyectos fueron los incendios en el Delta del Paraná en 2008, en donde fue noticia que el humo había llegado a la Ciudad de Buenos Aires. En 2015, la motivación fueron las terribles inundaciones en la Provincia de Buenos Aires, que evidenciaron el rol de “esponja” que juegan los humedales y lo valiosos que son sus servicios ecosistémicos (incluso en términos económicos: las pérdidas generadas por las inundaciones le dieron una dimensión tangible a su importancia). Los incendios de 2020, que arrasaron con 300 mil hectáreas en el Delta del Paraná, están más cercanos en nuestra memoria. En esa ocasión, el humo afectó muchísimo a la Ciudad de Rosario, en un momento en donde la calidad del aire era una cuestión central por la pandemia.

Estos sucesos lograron colocar la agenda ambiental en el ojo público, se generó un mayor conocimiento sobre el valor ecosistémico de los humedales y se consolidó una demanda de acción hacia el Estado. Sin embargo, las urgencias no siempre son amigas de las soluciones. La necesidad política de dar una respuesta inmediata a la catástrofe va muchas veces a contramano del diseño de políticas que aborden problemáticas tan dinámicas y multidimensionales. 

Una norma que afecta a un quinto del territorio nacional y que, como mencionamos antes, involucra a tantos actores, requiere de un diseño participativo y federal, que contemple la multiplicidad de realidades involucradas. Reglas que pueden ser efectivas para detener el avance irrestricto del sector inmobiliario sobre humedales pueden implicar un perjuicio no deseado a pequeños productores del Delta Superior; instrumentos válidos para regular el impacto sobre la minería del litio en salares pueden no ser óptimos para una PyME de la Cuenca Matanza Riachuelo. Incluso, disposiciones deseables pero diseñadas sin un activo involucramiento de los agentes que las van a implementar corren el riesgo de generar oposición o nunca entrar en plena vigencia. 

Un abordaje integral de los humedales implica verlos como socioecosistemas, en donde el ser humano y sus actividades son parte constitutiva del medio. Desde esta perspectiva, la “naturaleza” o el “ambiente” no son algo externo a nosotros que debamos correr a salvar cuando ocurre una tragedia, sino una relación que tenemos que aprender a construir. Esta construcción demanda tiempo, trabajo y esfuerzo, y no empieza ni termina con la sanción de una ley. En este marco, sostener la conversación, trabajar en la ley incluso cuando los humedales no están en los medios de comunicación, y garantizar una participación amplia son elementos centrales para el real cumplimiento de  los objetivos que la norma persigue.

¿Por qué no se aprueba la Ley de Humedales?

En términos generales, podría decirse que hay ciertos sectores que se oponen a la ley y hacen uso de sus influencias en el Congreso Nacional para impedir su aprobación. Frente a eso, no queda mucho más que salir a la calle, gritar más fuerte y más seguido. Sin embargo, puede ser interesante hacer doble click en las causas que motivan la oposición de ciertos sectores, y analizar si en algunos casos existe una manera de abordar la disconformidad sin debilitar los objetivos de la ley. Para eso, en el marco del trabajo de Fundar que cité más arriba, hicimos entrevistas en profundidad a diferentes partes interesadas. Llegamos a un listado de cinco puntos de tensión, que también publicamos en este documento, y en donde además sumamos algunas posibles vías de solución. Los resumo brevemente: 

1. Definición de “humedal”

El debate en torno a qué definición de humedal se adopta es clave, porque según cuál  se utilice, estos ecosistemas pueden representar entre un 12,3 y un 21,5% del territorio argentino. 

Este punto es una de las principales controversias. En el Taller «Hacia un Inventario Nacional de Humedales», realizado en 2016 y organizado por el Ministerio, 78 representantes de diferentes disciplinas acordaron que el número era el mayor.

2. El Inventario Nacional de Humedales y el Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT)

Dos herramientas clave que nos dicen, por un lado, donde están en nuestro territorio esos humedales que antes definimos, y por otro, qué se puede y qué no se puede hacer en ellos. En este punto hay varias discusiones. 

Por un lado, hay quienes sugieren que el Inventario sea hecho previamente a la sanción de la ley, para saber exactamente sobre qué territorios se está legislando.  Sin embargo, supeditar la implementación de la ley a la finalización del Inventario supondría perder valiosos años en términos de gestión y cuidado de los ecosistemas de humedal. En cambio, sí resulta central establecer procedimientos que apunten a eliminar la incertidumbre y el riesgo de una implementación no coordinada de esta etapa.

Por otro lado, hay una discusión sobre los plazos. Típicamente, se debería terminar el Inventario para después ordenar el territorio: primero se identifica dónde están los humedales, luego se determina qué se puede o no hacer en cada uno de ellos. Sin embargo, en algunos proyectos el período del Ordenamiento termina antes que el del Inventario (tres años para Inventario y dos para OAT). Hay motivos que podrían explicar esta diferenciación que en principio parece contraintuitiva, pero es preferible que se pauten plazos realistas y ordenados: primero el Inventario, después el OAT. 

También hay una discusión respecto a qué nivel de detalle debe adoptar el Inventario: hay diferentes «niveles» de descripción de nuestros humedales, cada uno con más zoom que el anterior. Hay que establecer claramente qué nivel debe completarse para luego avanzar con el OAT. Este debería ser lo suficientemente detallado como para informar satisfactoriamente sobre la locación y características de los ecosistemas, pero no tan detallado como para que tarde demasiado tiempo. 

3. Semaforización 

Otra discusión alude a cómo se hace el OAT, es decir, cómo se define, qué se puede, y qué no se puede hacer en cada humedal. Hay quienes sugieren un sistema tipo semáforo, como en la Ley de Bosques. En el rojo la protección es total, en el amarillo se permiten algunas actividades con ciertas pautas, y en el verde se admiten usos múltiples.

Otros sostienen que, como los humedales son dinámicos, es difícil trazar límites taxativos respecto a zonas de alto valor de conservación y zonas que admiten más intervención, y recomiendan analizarlo «caso por caso» (con una Evaluación de Impacto Ambiental, por ejemplo). Si bien esta segunda apreciación es razonable, lo mejor sería una combinación entre ambas propuestas: establecer taxativamente zonas rojas (si no son ya sitios Ramsar) y, en el resto de los humedales, hacer evaluaciones de impacto ambiental.

4. Moratoria 

Típicamente, cuando se va a sancionar una ley que impone límites a ciertas actividades, pero que para empezar a implementarse plenamente requiere de procesos previos (en este caso, el Inventario y el OAT), surge la pregunta: ¿qué sucede en el período intermedio, entre que se sanciona y se implementa? 

Por un lado, se corre el riesgo de anticipación: sectores productivos saben que nuevas restricciones son inminentes y aprovechan este lapso de tiempo para avanzar sobre los humedales. Una alternativa a este problema es lo que se denomina coloquialmente como “moratoria”, que exige que no se avance en nuevas actividades productivas mientras se hacen el Inventario y el OAT. Sin embargo, esa solución corre el riesgo de la paralización de la actividad económica: si tardan más tiempo del planeado en completarse (algo que ha pasado con otras leyes de presupuestos mínimos) se sume en una situación de incertidumbre a muchos actores que producen y habitan un quinto del territorio nacional. 

Si bien no hay solución perfecta a esta disyuntiva, una opción podría ser establecer la obligatoriedad de hacer una Evaluación de Impacto Ambiental durante este período intermedio, aprovechando que es una herramienta regulada en todas las provincias, y garantizar capacitación y recursos adicionales para estos procesos sean lo más informados posible. En este sentido, un punto interesante es que actualmente a gran cantidad de actividades agropecuarias no se les demanda hacer estudios de impacto previo a desarrollar sus prácticas, con lo cual sumar esta instancia implicaría robustecer el control ambiental sobre el territorio. 

5. Sanciones 

¿Se incluyen sanciones penales a quienes incumplan la ley? La respuesta tentadora es sí, sin embargo, el debate en torno a la inclusión de un capítulo ambiental en el Código Penal es bien complejo y tal vez sea mejor no atrasar la sanción de la ley por este punto que tiene sus particularidades y es bastante jurídico. 

Por último, y no por eso menos importante, está el tema del presupuesto. ¿Cuánto sale garantizar que todo esto suceda? ¿A qué se destina ese dinero? ¿A quién compensa? ¿Quién la administra? ¿Bajo qué condiciones? Sobre este punto hay muchos aprendizajes valiosos sobre la Ley de Bosques que vale la pena recuperar. Una versión corta es que es preferible que la ley no establezca como magnitud de fondos un porcentaje arbitrario del presupuesto nacional, bajo un criterio de imitación a otra ley, sino que asigne una magnitud acorde al desafío y garantice la disponibilidad de esos fondos. 

Bonus track: pensando en un ordenamiento integral del territorio

Una idea recurrente que surgió de las entrevistas realizadas en esta investigación fue la de que, si bien las leyes “por ecosistema” (ley de glaciares, ley de bosques, ley de humedales) son útiles para frenar la degradación y destrucción del ambiente natural, tienden a fragmentar el territorio en sus componentes, porque cada una identifica, caracteriza y ordena solo el ecosistema que le compete a esa ley.

Un enfoque de ordenamiento integral del territorio, en cambio, busca adoptar una perspectiva sistémica, que reconozca la interrelación entre las sociedades y la naturaleza. Implica una consideración multidimensional que va más allá de un ecosistema específico, e incorpora la vinculación entre las actividades económicas, el medio, la cultura local, el ordenamiento urbano, la proyección de crecimiento poblacional, entre otros elementos que hacen al paisaje natural y antrópico.

Si bien una ley de presupuestos mínimos de ordenamiento ambiental (o integral) del territorio puede parecer, por el momento, un objetivo ambicioso, la creciente importancia de la agenda ambiental puede ser una oportunidad para empujar esta demanda, fundamental de cara a los desafíos que nos impone la crisis climática. 

Bueno, hasta acá llegamos. Fueron muchos temas pero espero que te haya resultado entretenido. Si tenés alguna duda, comentario, sugerencia, o simplemente ganas de seguirla (?), podés responder este mail que Eli después me cuenta.

¡Abrazote!

Ana