Empresas públicas en la incertidumbre electoral

Hola, ¿cómo andás?

Hemos vuelto a nuestro horario habitual cada dos semanas y estoy con ganas de arrancar con una propuesta. Buscá “empresas públicas” -de lo que vamos a hablar hoy- en YouTube y fijate la cantidad de videos que te aparecen hablando en contra y los que son más serios. No creo que sea cosa de mi algoritmo, algo anda pasando ahí.

El ciclo sin fin, que nos mueve a todos

Repasemos rápidamente la historia de las empresas públicas argentinas. Las primeras son del siglo XIX, por ejemplo el Banco de la Provincia de Buenos Aires o el Hipotecario, el sistema de correos y algunos ferrocarriles. Pero la cosa se pone más interesante en el siglo siguiente con la creación de YPF en 1922 -si te interesa la historia de YPF te dejo esta entrega que hicimos hace unas semanas- y la Fábrica Militar de Aviones de 1927.

Ya durante el peronismo ocurrió algo más novedoso: la inserción estatal en la industria. Con la creación de SOMISA en 1947 y la apropiación de varias empresas de capitales alemanes cuando se le declara la guerra al nazismo, el Estado comenzó a participar de la industrias siderúrgicas, químicas, farmacéuticas y metalmecánicas. En esos años comenzó la construcción del Justicialista -auto-, tractores y otros bienes más complejos que los logrados en los primeros años de la ISI.

Los años siguientes al derrocamiento de Juan Domingo Perón no significaron grandes cambios. Si bien se disolvió el IAPI -instrumento para canalizar la renta agraria hacia la industria- y se privatizaron algunas empresas, otras se estatizaron. Durante el gobierno de Juan Carlos Onganía se le volvió a dar un mayor impulso a la idea del Estado Empresario, fundamentalmente orientado a sectores considerados estratégicos: petroquímica, generación eléctrica y minería.

Marcelo Rougier -importante historiador económico- identifica algunos roles centrales que cumplió el Estado en materia industrial hasta la última dictadura militar. Por un lado, mediante la compra de acciones en la bolsa. Por otro lado, como un rescatista en los casos en que las firmas tuvieron problemas financieros. En lugar de permitir la quiebra y su vaciamiento, con la consiguiente pérdida de capacidades y puestos de trabajo, pasaban a ser Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria. Por último, como promotor de determinadas decisiones tendientes a consolidar un entramado empresarial más dinámico. Por ejemplo, se incentivó la creación de Papel Prensa, una planta de Carbonato de Sodio en San Antonio Oeste y el complejo Petroquímica Bahía Blanca -con capitales estatales y privados-.

Pero, ya sabemos que lo que vino después no fue tan virtuoso. En un escenario internacional dispuesto a abandonar el Estado de Bienestar y la intervención en la economía, la dictadura genocida de 1976 comenzó un proceso de privatización y disolución de muchísimas empresas estatales. Lo llamativo es que no varió mucho la cantidad de empresas realmente estatales -aunque sí se vendieron acciones-.

Con la vuelta de la democracia y la fenomenal crisis que heredó el gobierno de Raúl Alfonsín se llegaron a plantear algunas privatizaciones, pero no se avanzó. ¿Cuándo cambió la cosa? Con Carlos Menem. El plan de reforma del Estado y la necesidad de dólares para financiar la convertibilidad significaron el vaciamiento y la privatización de un centenar de empresas públicas. Esto incluyó a los servicios públicos -como la telefonía y la electricidad-, empresas energéticas -como YPF- y gran parte del entramado industrial que se había logrado los años anteriores -SOMISA, Altos Hornos Zapla, Tandanor y las petroquímicas-. Marcelo Rougier sostiene que de las 89 empresas que había en 1990 solo quedaron 18 en funcionamiento a principios de los 2000.

Si te interesa el tema te recomiendo mucho que leas a Rougier y que le pegues una mirada a esta serie de cuadernillos que está publicando el Instituto Nacional de la Administración Pública, hay mucho material accesible e interesante ahí.

El eterno retorno

La historia por supuesto que siguió, entre los 2000 y la actualidad el Estado recobró parte de la importancia que supo tener. No quiero entrar en detalle porque es una historia un poco más conocida, pero principalmente podemos resumir el nuevo papel estatal en darle más dinamismo a las empresas que habían quedado, tener participación accionaria en algunas grandes empresas del país -esto se logró mediante la expropiación de las AFJP- y a la reestatización de varias empresas previamente privatizadas. Las más emblemáticas fueron Aerolíneas Argentinas, Correos, AySA e YPF, pero hubo otras tantas.

Ahora bien, vuelven las elecciones y vuelven los debates en torno a las empresas públicas, así que el tema está bastante en agenda. Para lo que sigue, me gustaría preguntarte cómo definirías una empresa pública, en función de eso algunos planteos tienen más sentido que otros. Eso mismo le pregunté a Juan José Carbajales, ex Subsecretario de Hidrocarburos de la Nación y titular de la Consultora Paspartú, quien me planteó que se trata de un fenómeno particular ubicado entre el sector privado y el Estado lato sensu. Mientras que las empresas privadas persiguen un fin de lucro y el Estado el interés general, las firmas estatales están en el medio y -además- en una situación de tensión permanente. Por un lado, buscan ser económicamente rentables, pero su horizonte no se encuentra (solo) en la esfera mercantil, sino en la generación del bienestar general y la aplicación de políticas públicas sectoriales. Es decir, si solo nos quedamos con que tiene que ser estatal porque sí y rentable económicamente, su fin público deja de existir. Tienen forma privada (de SA) y finalidad pública (bien común), casi un oxímoron.

Acá es donde entra lo electoral. Simplificando bastante la cuestión podemos decir que Unión por la Patria mantendría su estrategia actual, en la que el Estado tiene un rol primordial en algunos sectores a través de sus empresas. Juntos por el Cambio plantea un discurso mucho más fiscalista, centrado en la reducción del déficit y en que las empresas estatales sean un actor más dentro del mundo privado -aunque mantengan su carácter público-. Por último, el espacio de Javier Milei está filosóficamente en contra de la existencia de las empresas públicas, así que las privatizaría. Según sus últimas declaraciones en el caso de YPF esperaría a que las acciones suban y Aerolíneas Argentinas se las daría a los trabajadores, lo cual me parece bastante parecido a privatizarla, ya que deja de tener un fin público.

Pero estos discursos tienen alguna resonancia porque año tras año se hizo hincapié desde algunos dispositivos políticos y mediáticos en la cuestión del déficit de estas empresas, así que también conversé sobre eso con Carbajales.

Tenemos que diferenciar distintos planos de análisis de esta temática. Primero, saber que si hablamos de déficit es el comercial y financiero. Eso se traduce en que las empresas tengan que reclamar transferencias al Estado para sobrevivir, para solventar sus gastos corrientes, etc. Ese es el punto en el que muchas veces se hace foco para decir que las empresas públicas no son eficientes.

Entonces, es necesario distinguir ese déficit que también podría ser visto de otra manera. No hay dudas de que existe y es cierto que podría reducirse, ya que las empresas públicas todavía pueden recorrer un camino de mejora de procesos, de reducción de sus costos y de aumento de competitividad. En una palabra, de la mejora en lo que se llama el “gobierno corporativo”: esto es mejorar en términos de eficiencia, integridad y transparencia. Ese es un gran costado en el que las empresas estatales tienen que hacer foco, copiarse lo mejor del mundo privado para después competir de igual a igual.

Esto último no va en contra de la idea de que estas empresas sigan siendo estatales. Con las privatizaciones de los ’90 hemos visto casos en que vinieron empresas extranjeras a participar del mercado local en un marco de competencia, pero que en sus países de origen son empresas estatales. Por ejemplo, Petrobras es la más conocida, hoy Edesur que es del gobierno italiano. Si lo pueden hacer otros países también lo puede hacer Argentina.

Ahora bien, dicho esto, hay que resaltar que muchas veces ese déficit no es ínsito del funcionamiento de la empresa pública como tal. No es que tengan 1000 empleados sin innovación tecnológica, sino que lo que ocurre es que el mandato que le da el Estado implica vender por debajo de los costos. Lo que está detrás es una política pública de subsidio a la demanda. Por ejemplo, los casos de ENARSA y CAMMESA, que importan GNL y gasoil y después lo tienen que vender al mercado de forma subsidiada. Así, las pérdidas se reflejan en los balances de estas empresas públicas, pero en definitiva es el Estado (vía resoluciones de un ministerio o una secretaría) el que decide que esa porción del precio no la pague el usuario final. Entonces, uno ve las empresas con mayor déficit y en realidad pasa esto. Algo similar ocurre con las empresas de transporte público.

Entonces, debemos discriminar lo que es el déficit por cuestiones de funcionamiento, de cuando la empresa hace su rol de manera eficiente, pero tiene un objetivo de política pública por detrás que la lleva a tener ese déficit. Para decirlo con un ejemplo, con el Gasoducto Néstor Kirchner la energía probablemente sea más barata y abundante, con lo cual se va a incurrir en un menor déficit de las empresas públicas que importan el gas, pero eso no va a ocurrir por una mejora en la eficiencia intrínseca de las compañías, sino por una menor necesidad por parte del Estado de financiar la diferencia entre el costo de importación y lo que paga el usuario residencial.

Sin coyuntura no hay paraíso

Justo en estos días, Juan José Carbajales presentó el “Manual de empresas públicas en Argentina (1946–2020). De la centenaria YPF a las actuales SABIE”, un libro coordinado por él que nace de un proyecto de investigación en la Universidad Nacional de José C. Paz (UNPAZ). Así que aproveché la ocasión para hablar un poco sobre lo que encontraron y sobre la coyuntura actual. De paso, te recomiendo mucho el libro, no lo terminé de leer todavía (600 páginas…), pero me resultó muy claro y, por si fuera poco, es de acceso libre.

NS: ¿Cuáles fueron los principales hallazgos que encontraron en la investigación que derivó en el libro?

JJC: Un hallazgo del libro que fue toda una novedad fue advertir que a la finalización de la última dictadura, el número de empresas públicas no había variado. Sí cambió su objetivo y la salud económica financiera porque se habían endeudado y habían perdido la brújula y su sentido estatal. Pero, recién se venden empresas públicas en los ‘90.

Siempre hablamos de las décadas de oro de las empresas públicas entre el 45 y el 75, donde fueron la columna vertebral de un modelo de acumulación y de industrialización por sustitución de importaciones. Pero ni con la última dictadura genocida ni con el alfonsinismo se perdieron empresas. ¿Qué queda al final de la década de los 90? Se pasó de 150 empresas a 36 aproximadamente -más o menos las que tiene hoy-. Pero la pregunta es dónde quedaron. Uno podría pensar que se fueron al sector privado. Pero no, la realidad es que el proceso principal que se dio en los 90 fue que se vendieron las más importantes y rentables, pero en la mayor parte de los casos lo que sucedió es que se descentralizaron. Es decir, la Nación, así como hizo con la educación y la salud, les transfirió el problema a las provincias para que hagan con las empresas públicas lo que quisieran. Así es como hoy encontramos que las provincias tienen unas 160 empresas, las cuales -en muchos casos- provienen de la órbita nacional.

Otro hallazgo del libro es que el proceso privatizador tenía un principio rector que es el de subsidiariedad. El Estado se corría porque los privados son los que iban a actuar y solo intervendría en los casos de ausencia o desinterés de los actores privados. En muchos casos la privatización no llevó a una mejora de la eficiencia, algo que empeoró con la crisis del 2001, donde el Estado tuvo que volver a hacerse cargo de algunas de estas empresas (ej, el Correo).

Desde el 2005/06 lo que vemos es la vuelta del Estado Empresario, pero ya de una manera orgánica y decidida. El hito de esa etapa es la recuperación de la mayoría accionaria de YPF en el año 2012, en un marco en el que ya habíamos recuperado otras empresas como AySA y Aerolíneas, pero a la vez ya contábamos con ARSAT, INVAP, Nucleoeléctrica y Tandanor, entre tantas otras con un rol mucho más importante.

De ahí en adelante uno puede decir que no ha variado mucho el mapa de las empresas públicas, ni siquiera con el gobierno de Cambiemos. Eso sí, esta administración hizo foco en el manejo y gestión de las empresas, al ubicarlas dentro de un marco de la gobernanza corporativa. Bajo el influjo de querer entrar a la OCDE, se dictó un decreto de lineamientos de buen gobierno corporativo, en busca de garantizar una mayor transparencia y eficiencia, en las empresas de propiedad estatal, tomando como ejemplo el (supuesto) desempeño de las compañías privadas.

Algo que vale la pena destacar, y que ya había ocurrido durante la gestión de Axel Kicillof en el Ministerio de Economía, es que se buscó coordinar la acción de las firmas públicas y de las que el Estado contaba con una participación accionaria minoritaria (como las del FGS de ANSES). En ese sentido, la pregunta que los motivaba era qué va a hacer el Estado con los directores que tiene dentro de cada empresa. Esa estrategia estatal a veces queda a merced de los propios directores, pero en los mejores momentos -más allá del gobierno- se les ha dado una coordinación común, a través de directivas y mandatos para llevar a cabo una actuación articulada en los Directorios y Asambleas.

Así, se intentó pautar para qué el Estado estaba ahí. Podía ser para tener más información sobre los mercados, para estimular determinadas inversiones o regular el reparto de dividendos. Otro ejemplo del valor de las empresas públicas es cuando se revierten obras al Estado por el final del plazo de concesión, como está ocurriendo en el sector hidroeléctrico, donde ahora se quiere crear una nueva empresa pública en el ámbito de ENARSA para manejar las represas que estaban bajo gestión privada. Pero en cada caso se buscó que la participación estatal tuviera un sentido estratégico para el Estado y le agregara valor a la compañía. Esto, en parte, está faltando hoy en día y es algo que se debe recuperar. La coordinación ya existió en 1974, durante el kirchnerismo y en el gobierno anterior, por lo cual es algo que trasciende a la gestión de turno y resulta clave para pensar una estrategia de país.

NS: Yendo más a la coyuntura, ¿cómo ves el juicio que se está desarrollando en Nueva York contra YPF?

JJC: El caso de YPF en la actualidad está en el centro de las propuestas de los candidatos. Hay quienes dicen que tiene que mantener su rol actual e incluso profundizar su papel de liderazgo. Otros dicen que tiene que ser un agente más dentro del mercado, que es lo que hizo el macrismo. Y el espacio de La Libertad Avanza que propone su privatización, una vez que vuelvan a subir sus acciones.

Todo esto se vincula mucho con el fallo en Nueva York. Allí se discute si estuvo bien realizada la expropiación de 2012. Yo entiendo que fue correcta a nivel constitucional, se cumplieron los requisitos y el pago. La pregunta está más en el cómo. A qué actores se le pagó y en qué porcentaje. Ahí sí hay un conjunto de variantes que se podrían haber adoptado, uno imagina que todas con sus pros y sus contras, y finalmente se tomó una que luego resultó ser litigiosa.

Lo que está fuera de duda es el impacto sistémico que tuvo la expropiación en el sector energético. Una vez estatizada, YPF empezó a despejar el camino para la inversión de riesgo en Vaca Muerta, algo que no hubiera hecho una compañía privada como Repsol, ya que no se tenía conocimiento sobre ese tipo de explotaciones (no convencionales) a nivel local, había que desandar una curva de aprendizaje muy costosa, y apostar por el país. Ya allanado el camino, se le abrieron las puertas a otras empresas, tanto nacionales como extranjeras, que habiendo visto los resultados de esa roca vinieron a invertir.

¿Cuál es el estado hoy en día? La provincia de Neuquén ya ha dado 49 concesiones. Según el CEO de YPF, la industria ha invertido 39 mil millones de dólares, la cuenca produce hoy alrededor de 300 mil barriles por día, unos 80 millones de metros cúbicos de gas y de esos barriles el 20% se exporta y volvimos a exportar gas a Chile en firme. Hay previsiones para el año que viene en las que el sector energético en su conjunto aportaría un superávit comercial en su balance sectorial de unos 8 mil millones de dólares y para fines de la década unos 20 mil millones dólares, es decir, un aporte a la economía similar al campo.

Entonces, lo que me parece que está fuera de discusión y es innegable es el impacto estructural y estratégico que la expropiación tuvo en lo que fue una inversión de riesgo, con YPF siendo pionera en un desarrollo productivo y abriendo las puertas a los demás jugadores privados. Si bien hoy en día la situación macroeconómica es frágil, sin Vaca Muerta este país estaría patas para arriba porque deberíamos estar importando alrededor de 16 mil millones de dólares en productos energéticos. Es decir, la decisión de expropiar tuvo un sentido estratégico para la población y para la economía que ratifica esa decisión política en el largo plazo.

Bonus Track

Hoy tengo pocas recomendaciones, pero muy buenas. En primer lugar, el lunes salió un nuevo dossier de Cenital, coordinado por Federico Poore, sobre la crisis de los alquileres que cuenta con la participación estelar de Fer Bercovich -de Trama Urbana-, Romina Zanellato y Facundo Alé, entre otros. En segundo lugar, te dejo este podcast que me encantó sobre la historia de nuestros trenes. Finalmente, la película de la semana (?): The Host del director de Parasite, acá también habla de desigualdad social, pero en un marco de “terror”.

Abrazo grande,

Nico