El retorno al liberalismo energético

A diferencia de lo que se observó durante la larguísima campaña en materia de política económica, en la que las ideas y mensajes de LLA fueron maximalistas y contradictorios, en el ámbito energético los trascendidos de reuniones privadas de las que participó su referente -Eduardo Chirillo- trazan un horizonte de progresiva liberalización del sector que asume la inercia normativa y los compromisos de los últimos 4 años. Se plantea así un escenario de cambios graduales que considera las restricciones políticas y sociales que podrían tener medidas de shock.

En los últimos años, el sector energético se desarrolló bajo la tutela y liderazgo del Estado Nacional. El elevado nivel de participación estatal en el sector se gestó en un contexto de creciente déficit energético externo, resultante del declino estructural en la producción de gas y petróleo, y costos de abastecimiento crecientes.

Desde 2012, la situación empezó a cambiar con el desarrollo de Vaca Muerta. La creciente producción de gas saturó la capacidad de evacuación de la cuenca neuquina en 2021 e impulsó la construcción de la primera etapa del Gasoducto Presidente Néstor Kirchner (GPNK), así como la licitación de la reversión del gasoducto norte. El escenario para los próximos años podría ser el de pleno abastecimiento de la demanda de gas con recursos propios, situación que plantea una sensible reducción de costos. La producción de petróleo también se recuperó y hoy el desafío es acelerar el incremento de la producción y las exportaciones.

La gestión entrante apuntaría a darle mayor espacio a la iniciativa privada, mayor protagonismo a las señales de precio y a recuperar el rol del mercado como ordenador del sector energético. En el nuevo contexto, en el cual la expectativa es que sobren los recursos hidrocarburíferos (es decir, que haya un exceso de oferta), la idea de reducir el protagonismo estatal y dar más lugar a la competencia y al mercado podría ser conducente.

La propuesta de liberalización se enfocaría en recuperar la gestión de combustibles por parte de los generadores, fomentar la competencia en los mercados eléctrico y de gas y promover la contractualización entre oferta y demanda en los mercados de gas, electricidad y petróleo. Esto se llevaría a cabo respetando compromisos heredados como el Plan Gas o los contratos por disponibilidad de potencia térmica o generación renovable. Para estimular la exportación de gas natural se autorizarían permisos de exportación a largo plazo y se flexibilizarían algunos aspectos de la regulación actual que obturan un desarrollo más ágil de los mercados regionales. Por su parte, el impulso a la contractualización del suministro de crudo por parte las refinerías a largo plazo permitiría dejar atrás el esquema actual que, en pos de garantizar el abastecimiento interno, permite que se “crucen” permisos de exportación.

La idea de promover la competencia y la iniciativa privada en los mercados de gas y energía eléctrica apuntaría a que el sistema gane en eficiencia y bajen los costos de mediano y largo plazo; y que el entorno con menor discrecionalidad por parte del estado genere un desarrollo más acelerado de la inversión en hidrocarburos con destino de exportación.

En cuanto al desarrollo de las grandes obras de infraestructura que debe encarar nuestro país con urgencia, en particular la segunda etapa del GPNK y las ampliaciones en el sistema de transporte eléctrico -fundamentales para garantizar el suministro en el AMBA durante lo que resta de esta década-, la propuesta apuntaría a retirar al Estado del rol protagónico y dejar espacio para la iniciativa privada.

Finalmente, en lo que respecta a los precios de la canasta energética, la idea para los sectores regulados (gas y electricidad) sería avanzar hacia un esquema en el que las tarifas reflejen el costo pleno del servicio, eliminando subsidios indirectos (que son los que reducen los precios de la energía) y reemplazándolos por transferencias de ingresos a los sectores de menores recursos por el equivalente a un determinado consumo de energía. Este esquema induciría un uso más racional de la energía, permitiría recortar subsidios y daría cobertura a los sectores más vulnerables.

Los precios de la nafta y el gasoil tenderían a converger, según declaraciones de Chirillo, a los precios de paridad de exportación, pero no de forma inmediata, sino en la medida en la que la economía se estabilice y comience a recuperarse.

Dificultades

El primer aspecto problemático de la idea de avanzar en un mercado de contratos a término, sobre todo en el mercado de gas, es que el sostenimiento de la producción y la inversión por parte de los productores dependería en buena medida de los contratos con las distribuidoras. La experiencia de 2019 no es buena en ese sentido: se promovió la contractualización entre distribuidoras y productores, pero la devaluación que ocurrió unos meses después llevó a la pesificación de los contratos y los productores registraron una pérdida de ingresos en términos reales que llevó a la paralización de la inversión. Apalancar el desarrollo del sector en contratos entre partes, particularmente en sectores en dónde la tarifa es fijada por el regulador, requerirá resolver primero el riesgo macroeconómico.

El segundo aspecto problemático tiene que ver con la concepción que adoptaría el nuevo gobierno en materia de ampliaciones del sistema de transporte eléctrico y de gas natural. La liberalización en este terreno supone que agentes privados del mercado eléctrico o de gas natural aborden el desarrollo de grandes obras de infraestructura para monetizar las ganancias de eficiencia que podrían surgir por el desarrollo de esos proyectos o inviertan en ampliaciones de interés público contra la determinación de un canon por parte del regulador.

¿Cuál es el problema con esta idea? Generar las condiciones regulatorias y macroeconómicas para que los agentes privados encuentren los incentivos correctos para llevar adelante obras urgentes como el GPNK no parece, a priori, algo que se pueda resolver en lo inmediato: desarrollar un nuevo marco regulatorio que se consolide y que los agentes encuentren la forma de estructurar el financiamiento de los proyectos, en especial en un contexto inicial de inestabilidad macroeconómica y financiera, llevará tiempo. Asimismo, la demora en el inicio de nuevas obras generaría importantes sobrecostos energéticos y limitaría la posibilidad de avanzar de forma virtuosa -con reducción de costos- en el sentido de la liberalización de los mercados eléctricos y de gas.

Depositar la responsabilidad de realizar las ampliaciones del sistema de transporte en alta tensión en el sector privado resulta aún más desafiante y complejo que hacerlo con los gasoductos. Durante los años ’90, con estabilidad macroeconómica y un marco regulatorio de mercado muy consolidado, no se avanzó prácticamente nada en el desarrollo del sistema de transporte. Si se presta atención a la experiencia internacional reciente, por ejemplo el caso de Estados Unidos, se observa que la construcción de nuevas líneas de alta tensión está paralizada hace prácticamente una década, impidiendo avanzar en la descarbonización de su matriz y, en algunos casos, generando riesgos operativos. La duración de las obras, que pueden llevar entre 3 y 4 años, la complejidad que implica negociar con superficiarios y autoridades locales a lo largo del tendido y el riesgo de judicialización por amparos ambientales son algunos motivos por los que las ampliaciones del sistema de alta tensión no han tenido el éxito esperado bajo iniciativa privada ni en Argentina ni en otros países con mejores condiciones financieras y macroeconómicas.

Finalmente, la posibilidad de converger tendencialmente a precios de paridad de exportación en crudo y trasladar los costos plenos de energía eléctrica y gas natural a la demanda de sectores medios y altos, representa un desafío mayúsculo. Cualquier salto cambiario, y más aún el que implicaría sostener el proyecto de dolarización de la economía, generará un atraso aún más significativo que el que se registra actualmente para toda la canasta energética, al tiempo que implicará un fuerte deterioro de las condiciones sociales y los ingresos reales de la población.