El laberinto de la coparticipación

Hola, ¿cómo estás? Me imagino que igual de triste que yo. Se nos fue un pedacito del corazón de Argentina. Pocas personas pudieron darle tanta alegría a tantas personas al mismo tiempo. Y para quienes no lo entiendan o quieran correrte con alguna vara moral, siempre recomiendo este cuento de Sacheri.

Gracias por todo Diego, te vamos a extrañar mucho.

Esta semana se reflotó el debate por la coparticipación, ante la discusión en el Congreso por la quita del porcentaje a CABA que pasaría a la provincia de Buenos Aires, con lo cual es un buen momento para analizar el tema.

¿Qué es la coparticipación?

Se trata de un mecanismo de distribución (fijado por ley) que asigna un porcentaje de la recaudación que realiza el gobierno nacional que automáticamente se distribuye entre éste y las provincias. Del total de impuestos existentes en la actualidad, algunos se coparticipan en su totalidad (como por ejemplo el Impuesto a las Ganancias), en otros casos solo una parte de los mismos son coparticipables (como el IVA, donde el 89% de su recaudación va directo a la masa coparticipable y el 11% restante va destinado al financiamiento de la seguridad social), y algunos no se coparticipan -como los derechos de exportación o el impuesto PAÍS (en esos casos, la recaudación va en su totalidad a las arcas del Gobierno)-.

A partir de eso se obtiene el total de la masa coparticipable, a la que se le aplican los coeficientes de distribución y así se obtiene el porcentaje que le toca a cada parte: 39,6% para el gobierno nacional, 59,4% para las provincias y 1% para los Aportes del Tesoro Nacional (fondos destinados a atender situaciones de fuertes desequilibrios financieros en las provincias, a cargo del ministerio del Interior). Una complejidad adicional que tiene el sistema es que los fondos de la coparticipación que van para CABA (1,4%) y Tierra del Fuego (1,3%) salen de la parte que obtiene el gobierno nacional. 

Distribución primaria de la coparticipación

Esto es lo que se conoce como la distribución primaria de la coparticipación, es decir, entre el gobierno nacional y el total de las provincias. La distribución secundaria de la coparticipación es aquella que fija los coeficientes de distribución entre las provincias (excluyendo CABA y Tierra del Fuego), de la siguiente manera.

Distribución secundaria de la coparticipación

Fuente: Ley N° 23.548.

De lo anterior se desprende un primer motivo que muestra la importancia y, a la vez, la complejidad que plantea toda discusión acerca de la modificación de los coeficientes de coparticipación. Cualquier cambio, tanto en la distribución primaria como en la secundaria, implica lo que se conoce como un “juego de suma cero”, es decir, para aumentar la coparticipación de alguna de las partes se debe reducir la de alguna otra. Esto es un gran problema si se combina con el hecho de que cualquier reforma del régimen de coparticipación por ley requiere el acuerdo de todas las provincias.

¿Bajo qué criterios se estableció esta distribución?

Acá está el otro de los principales problemas que tiene la coparticipación, ya que estos coeficientes se definieron en la reforma de 1988 sin ningún criterio objetivo y/o cuantificable. Esa reforma fue pensada como algo transitorio, frente al vacío legal que había desde 1984 (cuando caducó la vigencia del régimen de coparticipación anterior), para que a partir de eso se discutiera una reforma más profunda y duradera. Ante el temor a caer nuevamente en otro vacío legal se introdujo una cláusula de prórroga automática si el Congreso nacional no sancionaba una nueva ley. Como tantas otras veces sucedió con los temas tributarios, lo transitorio se transformó en permanente y hoy sigue vigente ese régimen de coparticipación.

¿Por qué es un problema? Porque se supone que la asignación secundaria entre las provincias debería estar pensada con algún objetivo distributivo en función de parámetros medibles y observables. El último (y único) antecedente que hay es el de la reforma de 1973, que por un lado buscó equiparar en 50%-50% la distribución primaria (técnicamente fue 51,5% para las provincias al incluir a CABA). Pero, más importante aún, definió un criterio de federalismo solidario en la distribución secundaria con el objetivo de que las provincias con menores recursos se vieran favorecidas y así pudieran proveer un nivel de servicios públicos suficientes a su población: 65% según la cantidad de habitantes, 25% en función de la brecha de ingresos (comparando respecto de la provincia con mayores recursos del país) y 10% en función de la dispersión de la población (ya que cuanto más desperdigada la población, más elevados son los costos de provisión de los servicios).

Al analizar la coparticipación efectiva per cápita que recibe cada provincia y comparar eso con el ranking provincial en función del ingreso per cápita, se observa que hay algunas provincias claramente beneficiadas por encima de lo que indicaría un criterio distributivo (como Santa Cruz o La Pampa, segunda y quinta provincia más rica, que son de las que más recursos obtienen por la coparticipación), como así también algunas que fueron perjudicadas (como Buenos Aires o Mendoza, que a pesar de ser la décima y novena en términos de ingreso per cápita son de las que menos recursos obtienen por coparticipación).

Distribución secundaria y ranking de ingresos per cápita para 2019 (en $ corrientes)

Fuente: Elaboración propia en base a Dirección Nacional de Asuntos Provinciales.

Idealmente, las provincias de mayor poder adquisitivo deberían ser las que menos recursos obtienen por la coparticipación (per cápita). Sin embargo, lejos estamos de que sea así.

¿Qué tan importante es la coparticipación para las provincias?

Si bien todas las provincias tienen sus propios tributos, la mayor parte de su recaudación proviene de la coparticipación automática que les transfiere Nación, y por lo tanto dependen –en mayor o menor medida- de dichos recursos.

Según el IARAF, la coparticipación representa en promedio el 60% de los recursos provinciales (para el cierre del 2018), aunque al analizar caso por caso existen fuertes disparidades. Las provincias del norte (de menor capacidad recaudatoria propia por su bajo nivel de ingresos) son las más dependientes, mientras que en el otro extremo se ubica CABA, por su capacidad de recaudar a través de impuestos propios.

Recaudación proveniente de la coparticipación en relación a los ingresos totales que obtiene cada provincia

Todo lo anterior no quita que haya algunos salvoconductos para modificar la distribución (primaria o secundaria). Por ejemplo, la introducción de nuevos impuestos y/o fondos definidos por el Poder Ejecutivo, como el Fondo Federal Solidario, que determinaba que el 30% de la recaudación de los derechos de exportación de la soja y derivados debían ser transferidos a las provincias en función de los coeficientes de la coparticipación secundaria.

En la disputa actual el gobierno nacional modificó por decreto el porcentaje correspondiente a la Ciudad (que tiene la potestad para hacerlo, ya que el coeficiente de CABA, a diferencia del resto de las provincias, se estableció por decreto) y creó un fondo destinado a la provincia de Buenos Aires con dichos recursos.

Este tipo de prácticas (que pueden ser justas en términos de equidad entre las provincias) terminan siendo parches que se van acumulando sin resolver el problema de fondo, que es la modificación de los coeficientes de la coparticipación. Difícilmente esto se pueda solucionar ya que requiere el aval de todas las provincias en un juego de suma cero: para que algunas se vean beneficiadas, otras deben perder.

¿Más sobre el Diego?

¿Sabías que el Diego tiene su propia teoría en economía? Sí, tal cual lo escuchás. Tiene una teoría propia para el manejo de la política monetaria (“Teoría Maradona”), como cuenta Pablo Mira acá.

El podcast de hoy es esta excelente entrevista que le hicieron a Pedro Saborido en Pasaron cosas, donde reflexionó sobre la muerte del Diego y recordó varias anécdotas geniales.

Hasta acá llegamos por hoy. Ojalá que algo de todo esto te haya servido para que ahora entiendas un poco más de esta cosa tan difícil que parece la economía argentina. Si no aguantás hasta la semana que viene, la seguimos por acá.

Espero tu respuesta. Te mando un abrazo grande.

Juanma

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