Cannabis, nace un mercado

El camino de la regulación

Argentina sancionó un marco regulatorio para la cadena productiva del cannabis medicinal y el cáñamo industrial que abre la puerta a un nuevo mercado. Qué significa, cuáles son sus límites y potencialidades en términos de regulación, en el análisis de María Victoria Baca Paunero.

El Marco regulatorio de la cadena productiva del cannabis medicinal y del cáñamo industrial sancionado en la ley 27.669 es una novedosa legislación, que aún no ha sido reglamentada y, por ende, no fue puesta en práctica. Pero sí se encuentra vigente. Esta ley crea las “reglas de juego” de la totalidad de la cadena con fines productivos, de comercialización, exportación e importación de la planta de Cannabis Sativa L., sus semillas y sus derivados afectados a los usos medicinales e industriales. Es decir, regula la producción de cannabis para todos sus usos lícitos.

Estos son los expresamente reconocidos por el sistema internacional de control y fiscalización de psicotrópicos al que Argentina se encuentra adherido, desde la primera de sus convenciones generada en 1961. En el caso del cannabis establecido como psicoactivo, es lícito el uso destinado a investigación científica y en favor de la salud (humana y no humana). En tanto que el “cáñamo” o “cáñamo industrial” como se denomina culturalmente al uso industrial de la planta de cannabis, está directamente excluido del sistema de control al no ser psicotrópico; sólo se fiscalizan las semillas y las plantas para garantizar que sean efectivamente cultivadas a partir de variedades de cáñamo o se controlan sus subproductos cuanto estén destinados al consumo con impacto en la salud.

Para determinar la diferencia entre cannabis y cáñamo, más allá del objetivo que tenga la producción, los países cuentan con legislaciones que toman como referencia una cantidad determinada del componente químico tetrahidrocannabinol (THC) para establecer límites. Así, por encima del límite elegido se determina la categoría cannabis psicoactivo y, por debajo, se encuentra la categoría cáñamo industrial. Argentina ha dejado esta cuantificación librada a la reglamentación, pero como parámetro ilustrativo basta señalar que Uruguay lo ha establecido en 1% en su régimen regulatorio.

Es importante destacar que esta ley viene a complementar y no a derogar, la Ley 27.350 de cannabis medicinal, terapéutico y/o paliativo del dolor sancionada en el año 2017. Se trata de una ley administrativa de salud que reconoce el uso del cannabis y regula vías de acceso para personas usuarias, a la vez que impulsa la investigación científica y médica; pero en lo que respecta a producción, la limita a la producción estatal para su distribución a través del sistema de salud.

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En cambio, la Ley 27.669 regula todo el ámbito productivo, estatal y privado, con fines comerciales y de exportación, sumando, además, al cáñamo como materia prima de la cadena productiva. Por esa razón, el órgano de aplicación de esta ley es la cartera de Producción -hoy dentro del Ministerio de Economía- y no la de Salud, que sí tiene a cargo la aplicación de la Ley 27.350.

Según el texto, la dirección de las reglas de juego de esta política productiva estará bajo la órbita de una nueva entidad con autarquía financiera y jurídica: la Agencia Regulatoria de la Industria del Cáñamo y del Cannabis Medicinal (ARICCAME).

Será integrada por un Directorio y sus dependencias, un Consejo Federal y un Consejo Consultivo Honorario. Estará facultada para regular, emitir y controlar las autorizaciones administrativas que permitan el registro e inscripción de semillas, cultivo, cosecha, almacenamiento, fraccionamiento, transporte, distribución, procesamiento, comercialización y cualquier otra etapa o actividad económica que integre la cadena productiva del cannabis, sus semillas y sus derivados afectados a los usos medicinal e industrial.

Es decir que la ARICCAME es la entidad que otorgará licencias y autorizaciones administrativas para integrar alguna o varias partes de la cadena productiva, al tratarse de una actividad que exige -tal y como funciona en el resto del mundo- fuerte regulación estatal. Su Directorio se integrará con 5 miembros, una presidencia a propuesta de la cartera de Producción, la vicepresidencia a cargo del Ministerio de Salud y el resto por designación de la cartera de Agricultura, Ganadería y Pesca, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Ministerio de Seguridad; respetando desde ya la paridad de género.

Al tratarse de una Agencia con sede en la Ciudad de Buenos Aires y dependiente del Poder Ejecutivo Nacional con intervención en un ámbito productivo que mayoritariamente se desarrollará en territorios provinciales en los que la Nación tiene competencias acotadas, la intervención de las provincias será asegurada a través del Consejo Federal formado por representantes de cada una de ellas, más uno por la CABA y otro por la Nación. Este Consejo dictaminará en forma previa al otorgamiento de cada licencia o habilitación de manera vinculante; previsión no sólo legalmente correcta, sino que deriva del reconocimiento a la labor que vienen llevando a cabo las provincias, verdaderas impulsoras del sector en la práctica.

El CCH, por su parte y al igual que el modelo implementado en la Ley 27.350, será un comité de especialistas “ad honorem” que funcionará para asesoramiento y recomendaciones en torno a las políticas que la ARICCAME implemente.

Otra función fundamental de la Agencia Regulatoria será la articulación con el resto de los organismos del estado cuyas funciones necesariamente están relacionadas con la cadena productiva del cannabis; ANMAT, SENASA, INASE, AFIP, UIF, etc. Es un rol clave porque son entes que ya intervienen en regulación y fiscalización tanto de las semillas y de las materias primas, como de los productos agroindustriales o que controlan el respeto de las normas tributarias y financieras por parte de quienes participen de la cadena productiva.

Ahora bien, ante incumplimientos de esta ley o de las resoluciones que adopte la ARICCAME, está previsto un régimen de sanciones administrativas (inhabilitación, suspensión o caducidad de licencias, multas, etc.). Esto puede parecer muy estricto, pero no dista de cualquier otro régimen regulatorio y, en cambio, se encuentra absolutamente alejado de la intervención del sistema judicial penal, que es el que hasta ahora ha tenido mayor protagonismo en los temas relativos a esta planta.

Por otra parte, dado que en materia de cannabis los avances científicos y tecnológicos producidos en los últimos años han generado modificaciones tanto legislativas como en el seno mismo de los mercados de sus productos derivados, la Ley 27.669 prevé la participación de la ARICCAME en impulsar la investigación científica.

Con respecto a los proyectos de investigación que ya están aprobados por el Ministerio de Salud de la Nación en el marco de lo dispuesto por la ley de cannabis medicinal (actualmente superan los 32 proyectos en todo el país), es importante destacar que estos tendrán prioridad en el otorgamiento de licencias y permisos por parte de la Agencia en caso de solicitarlos.

Ahora bien, se trata de una industria generada a partir de una planta históricamente demonizada y, en nuestro país, prohibida expresamente por una ley de la última dictadura militar. El cannabis se encuentra bajo el régimen de la ley penal e inserto en la lógica prohibicionista de la llamada “guerra contra las drogas” y solo la regulación de sus usos lícitos le ha dado un estatus distinto. Tal cuadro de situación ha dejado en la clandestinidad a las personas que, por diferentes razones, cultivan y/o usan la planta de cannabis; también ha erradicado forzosamente la industria cañamera que soñó Manuel Belgrano y que persistió hasta la década de 1970.

Sin embargo, son muchas personas y más de 100 las organizaciones de la sociedad civil que cuentan con vastos conocimientos sobre esta planta, respecto de cómo cultivarla, criar sus semillas, extraer y producir sus derivados. Conocimientos de este tipo desarrollaron las ONG dedicadas al acompañamiento y asistencia de las personas usuarias en favor de la salud, hoy participantes junto al estado en el diseño e implementación de políticas públicas en materia de salud.

Corresponde entonces reconocer su enorme trabajo y generar un espacio para posibilitar su acceso a la cadena productiva; para ello la ley prevé la intervención del INAES en el acompañamiento del cooperativismo y un régimen especial de adecuación para las organizaciones de la sociedad civil. Es claro que, como en cualquier otra industria competitiva, sin apoyos concretos del estado no habría espacio para los pequeños productores y las pequeñas productoras o las ONG que, hasta ahora, se han dedicado a trabajar solidariamente.

Por último, es importante destacar que en términos de calidad de productos y de procesos productivos, Argentina aún tiene mucho por hacer. Y este es otro punto del cual el Estado no puede desentenderse. La ARICCAME deberá generar las normas para garantizar productos de cannabis y de cáñamo de buena calidad para quienes los consuman, así como procesos productivos tendientes a asegurar esa calidad. A su vez, tendría que impulsar procesos que impacten lo menos posible en el ambiente, en línea con los objetivos de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2020–2030. La planta de cannabis es, en ese sentido, de los cultivos que podrían ser llevados adelante para fines industriales y comerciales con muy bajo impacto ambiental; la ARICCAME tiene en eso la oportunidad y a la vez el desafío, de conducir procesos productivos sostenibles a largo plazo como política de estado.

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