La Ley Bases y los cambios impositivos, ¿cómo impactan en la recaudación?

Después de más de seis meses, el gobierno de Javier Milei pudo pasar sus primeras dos leyes por el Congreso, la Ley Bases y el paquete fiscal. Con respecto a la ley, más allá de que su extensión se redujo sustancialmente con respecto a la primera versión, incluye una gran cantidad de proyectos, entre los que se destaca el RIGI. Por el lado del paquete fiscal, Diputados reintrodujo (¿de manera constitucional?) las modificaciones en el impuesto a las ganancias y bienes personales que había eliminado el Senado, y mantuvo las modificaciones al monotributo así como el blanqueo de capitales. En este #Rollover te propongo que analicemos con detalle estos cambios introducidos en el paquete fiscal.

Un primer comentario general refiere a la falta de visión integral de las modificaciones impositivas. Como dijimos en este documento de Fundar, el diseño impositivo argentino está todo emparchado y es resultado de la volatilidad macroeconómica, la elevada informalidad y un irresuelto federalismo fiscal. Así, el sistema impositivo se volvió muy inestable y contribuyó (en lugar de moderar) a la volatilidad macro. Del mismo modo, la creciente informalidad provocó que los sucesivos aumentos de impuestos se concentren en la economía formal, en lugar de intentar ampliar la base contributiva, lo que incrementó la presión sobre este segmento, que a su vez incentivó su pasaje a la informalidad. Por último, ante la ausencia de una ley de coparticipación (una deuda desde la reforma de la Constitución de 1994), cada modificación en los impuestos tiene la dificultad de que puede afectar la distribución de recursos entre Nación y provincias. En resumen, el sistema impositivo se encuentra no en uno sino en varios círculos viciosos y los cambios aprobados la semana pasada no los revierten.

Más allá de esto, las modificaciones en cada impuesto pueden ir en la dirección correcta para subsanar ciertas inconsistencias o en la inversa. En lo que sigue analizamos los cambios de cada impuesto.

El salario sí es ganancia

Hacia finales de marzo publicamos un #Rollover en el que criticábamos la eliminación del impuesto a las ganancias de las personas físicas impulsada por el entonces ministro de Economía y candidato a presidente Sergio Massa. Los motivos eran varios.

1. Argentina necesita mantener el equilibrio fiscal para evitar el endeudamiento y/o el financiamiento monetario. En ese contexto, se debe pensar varias veces antes de eliminar cualquier impuesto y más aún uno con características deseables que veremos a continuación.
2. Es un impuesto poco distorsivo. Esto significa que no modifica sustancialmente las decisiones que las personas tomarían en ausencia del impuesto. Difícilmente encontremos una persona que decida no trabajar porque su salario esté alcanzado por ganancias.
3. Es un impuesto progresivo. Esto significa que el porcentaje que se paga es mayor a medida que aumenta el ingreso. Antes de su eliminación, lo pagaban alrededor del 10% de los asalariados que más ganan. Con la restauración lo pagará un porcentaje algo menor.
4. El sistema tributario argentino tiene una carga muy baja en los impuestos sobre los ingresos y beneficios. La eliminación de ganancias profundizó esta anomalía y la restauración la reduce, aunque todavía quedamos lejos de los estándares internacionales y regionales.

En la práctica, la modificación implica que más personas van a pagar el impuesto y quienes pagaban lo que había quedado de él (el impuesto a los altos ingresos) van a pagar más. El umbral de ingreso bruto a partir del cual se empezaba a pagar el impuesto sobre los altos ingresos era de 15 salarios mínimos, equivalente en la actualidad a $3,5 millones. Con la nueva ley se empezará a pagar a partir de los $1,8 millones para solteros sin hijos y $2,2 millones para casados con 2 hijos. Además, las alícuotas se hacen más progresivas. El impuesto a los altos ingresos arrancaba con una alícuota de 27% y la llevaba paulatinamente hasta 35%. El nuevo impuesto arranca con una alícuota del 5% hasta llegar también al 35%. Estos cambios generarían un aumento en la recaudación de entre 0,4% y 0,5% del PIB, el 40% para Nación y el 60% para las provincias.

Alícuota marginal del impuesto según ingreso mensual bruto

En resumen, la restitución de este impuesto va en la dirección correcta. Entiendo que puede ser una mala noticia para quienes cobran a partir de $1,8 millones. Pero es también necesario entender que ninguna de esas personas está en la pobreza (que habría alcanzado a más de la mitad de la población en el primer trimestre) y que es una medida que compensa al menos un poco la desigualdad récord en la que estamos viviendo. Además, el umbral a partir del cual se empieza a pagar el impuesto sigue siendo alto para los estándares internacionales y regionales.

Simple y barato ¿dos veces bueno?

Siguiendo con los impuestos a los ingresos, el paquete fiscal plantea cambios en el régimen de monotributo. Esté régimen simplificado se creó en los ’90s para fomentar la formalización de los independientes de menores ingresos. Para eso se unificaron el pago de IVA y Ganancias con los aportes jubilatorios y la obra social.

Sin embargo, a medida que la inflación fue subiendo, las escalas del monotributo (cuánto se puede facturar en los últimos 12 meses) fueron pasando de un equivalente a precios de hoy de $80 millones para servicios y $160 millones para bienes a tan solo $12 y $17 millones, respectivamente. Así, se convirtió en una jaula de la que ningún contribuyente quiere salir porque la alternativa es saltar al régimen general de autónomos, en donde no sólo es más complejo el cumplimiento sino que la alícuota a pagar pasa de menos de 5% a más de 30%.

De esta manera, el monotributo pasó de estar pensado para formalizar a un segmento de la población que era muy informal, a un sistema que fomenta la informalidad porque todo aquel que tenga la posibilidad de facturar más que el límite máximo se las ingenia para no hacerlo de manera legal y evitar el pasaje al régimen general.

Así, la principal modificación de este tributo es la ampliación de las escalas, cuyo máximo pasó a ser de $68 millones, sin distinción entre oferentes de bienes y servicios. Este monto es inferior al equivalente al momento del lanzamiento del régimen pero es, sin lugar a dudas, una mejora con respecto a lo existente hasta la actualidad.

Lo que no termina de comprenderse es por qué no se subieron las alícuotas, más en este momento de consolidación fiscal. Con la modificación propuesta, una persona que cobre, por ejemplo, $5,5 millones mensuales, como asalariado pagaría la tasa marginal máxima del 35%, pero como monotributista solo 7%. Si bien los asalariados tienen ventajas como aguinaldo, indemnización en caso de despido, una mejor jubilación, entre otras, esta diferencia tan sustancial genera incentivos, tanto para el empleador como para el trabajador, de usar el régimen simplificado aún en los casos de relación de dependencia. Del mismo modo, al no aumentar las alícuotas y mantener diferencias tan sustanciales con respecto al régimen general, tampoco resuelve los incentivos a mantenerse dentro del límite máximo de $68 millones.

Bajo y estable

Todos los motivos por los cuales dijimos que la restitución de ganancias va en la dirección correcta nos sirven para mostrar que la reducción de bienes personales va en la dirección contraria. No parece una buena estrategia reducir un impuesto en el marco de un proceso de consolidación fiscal (no aprendimos nada de la experiencia del gobierno de Mauricio Macri). Menos aún un impuesto poco distorsivo y progresivo como bienes personales. Asimismo, a diferencia de lo que comúnmente se cree, la presión de la Argentina sobre el patrimonio es baja al compararla con países en desarrollo de ingreso similar y países desarrollados. En efecto, los impuestos al patrimonio se vienen fortaleciendo en el mundo como forma de alcanzar los altos ingresos que son muy escurridizos con la ingeniería contable actual.

A contramano con todo esto, los cambios introducidos en bienes personales suben el monto de riqueza a partir del cual se empieza a pagar desde $27 a $100 millones (también aumenta la deducción por la vivienda familiar de $137 a $350 millones) y bajan las alícuotas de un rango de 0,5% a 1,75% (y 2,25% para bienes en el exterior); de 0,5% a 1,5% en 2023; 1,25% a 1,5% entre 2024 y 2026; y tasa única de 0,25% a partir de 2027 (en todos los casos sin distinción entre bienes entre bienes locales y en el exterior).

Además, para incentivar el ingreso al blanqueo de capitales, se crea un régimen especial a partir del cual se puede adelantar el pago del impuesto de 5 años, como forma de obtener una reducción en la alícuota a pagar y el congelamiento de la misma hasta 2038. En caso de adherirse a este régimen, se pagan juntos los períodos fiscales 2023–2027 con una alícuota única del 0,45% (0,5% si son bienes que ingresaron al blanqueo). Para los períodos fiscales 2028–2038 se asegura estabilidad fiscal, es decir, no se podrá aumentar la alícuota única de 0,25% ni se podrá crear otro impuesto (nacional o provincial) que grave el patrimonio. Así, no solo se reduce el impuesto, sino que se limita la posibilidad de que se aumente en el futuro.

La pérdida de recaudación a partir de 2025 superaría lo ganado por las modificaciones en el impuesto a las ganancias.

Pan para hoy, hambre para mañana

Finalmente, el apartado fiscal incluye un blanqueo de capitales, algo que no se le niega a ningún gobierno. Más allá de los incentivos contrarios al cumplimiento que genera la repetición tan frecuente de blanqueos, el que se aprobó la semana pasada es muy generoso. Se pueden declarar bienes en Argentina y en el exterior, sin tener que pagar nada hasta USD 100.000, para luego pagar una alícuota por el excedente de 5% para quienes declaren hasta noviembre de 2024, 10% hasta enero de 2025 y 15% hasta abril de 2025. A pesar de todos estos beneficios, me animo a vaticinar que no va a ser muy exitoso.

En resumen, las modificaciones introducidas en el apartado fiscal que se aprobó la semana pasada no constituyen una reforma tributaria. De hecho, en los considerandos de la ley el Gobierno dice estar trabajando en una que se haría pública antes de fin de año. Así, los cambios no resuelven los puntos débiles del sistema tributario. Para eso la mirada debe ser integral y, por el momento, no lo es. En esa parcialidad, algunos cambios van en la dirección correcta y otros en la contraria. En particular, la estabilidad tributaria que se da en los impuestos al patrimonio si se adelanta el pago de los períodos fiscales 2023–2027 es pan para hoy y hambre para mañana.

Bonus Track

• El viernes a la noche el ministro de Economía, Luis Caputo, y el presidente del Banco Central, Santiago Bausili, hicieron una conferencia de prensa, la cual generó mucha expectativa porque se esperaban anuncios importantes, pero finalmente no hubo mucho, más que la continuación del cepo y del crawling peg del 2%. Estas notas de Esteban Rafele te cuentan en qué consiste la fase 2 del programa económico y cómo van a hacer para no devaluar.
• Como complemento a lo anterior, en esta nota Marina Dal Poggetto y Ariel Abelar se preguntan cómo sacar el cepo y poner a competir el peso con el dólar sin reservas, con un tipo de cambio que se sigue atrasando, tasa de interés de plazos fijos negativa y un aumento del riesgo Tesoro en los balances de los bancos.
• Hablando de impuestos, la semana pasada Fundar publicó un documento que se pregunta por qué se sostuvieron durante tanto tiempo los derechos de exportación (retenciones). También muestra un camino para eliminarlos reemplazando su recaudación por otros instrumentos tributarios más virtuosos en términos productivos y distributivos.
• A partir de una entrevista a Roberto Bisang y una nota de Federico Zapata, se dio en las redes una intensa conversación acerca de las ventajas y desventajas de distintos modelos productivos para la Argentina.