La economía política de las transiciones energéticas

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Hace tiempo te venía prometiendo una entrega sobre la economía política de las transiciones energéticas. Como tenemos una ventana de relativa tranquilidad coyuntural mientras de fondo siguen las discusiones sobre diferentes proyectos energéticos (explotación off-shore, el gasoducto, la central nuclear, las represas, etc.) me parece un buen momento para seguir profundizando en el tema, pero alejándonos un poco del caso argentino para poder ver cómo se vienen dando estos procesos en el mundo y en función de qué características se configuran.

¿Por qué es importante? 

Ayer se realizó una nueva marcha nacional por la crisis climática y ecológica con el pedido de la formulación de una transición energética justa como una de las grandes consignas.

Entonces, entender qué detiene o qué favorece una transición nos permite saber qué políticas públicas, que acciones militantes o que proyectos productivos impulsar para fomentar la transición justa en nuestro país.

Un poco de contexto 

A través del Acuerdo de París firmado en 2015, los países del mundo se comprometieron a adecuar sus respectivas emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs) para limitar el aumento de la temperatura media terrestre a 1.5 o 2°C. 

Esto requiere que todas las naciones atraviesen un proceso de descarbonización en todos los sectores (energía, transporte, industria, residuos, etc.) que aportan al cambio climático. 

Frente a este mandato internacional, la mayoría de los países efectivamente empezaron a llevar adelante políticas de descarbonización. Desde una mirada ambiental, una pensaría que los países -y sobre todo aquellos con recursos económicos similares- encararían estrategias parecidas. Sin embargo, las políticas de transición son bastante diferentes.

Por ejemplo, en la entrega sobre energía nuclear hablábamos del caso francés y su matriz eléctrica basada principalmente en energía nuclear, que comparte frontera con uno de los países más antinucleares del mundo: Alemania. Con la misma lógica, los países responden de maneras diversas al mandato de transición energética del Acuerdo de París. 

En Alemania la transición energética es impulsada por la ciudadanía que es fuertemente antinuclear, en China el abordaje es top down (es decir promovida y decidida por el poder central) y con un fuerte foco en la eficiencia energética y el desarrollo de tecnología propia, y en Estados Unidos más que de transición se habla de políticas de superposición, es decir el fomento a los renovables no desplaza los fósiles, sino que simplemente se suman a la oferta energética.

Las posibles explicaciones de estas diferencias pueden buscarse en la geografía, la economía, la historia, la política, la cultura y otras disciplinas. Para tratar de acercarnos a una explicación de estas diferencias necesitamos abordajes que puedan integrar diferentes factores y disciplinas. Sin ánimo de ser exhaustiva, traigo tres perspectivas que nos suman elementos para entender cómo piensan los países sus respectivas transiciones.

La tragedia de los bienes comunes 

Según esta teoría, los recursos naturales de uso colectivo (como el agua, el aire o el clima) inevitablemente derivan en una sobreexplotación y, a largo plazo, son destruidos o agotados. 

Imaginate, por ejemplo, un río donde se pesca sin ningún tipo de preocupación por la reproducción de los animales: tarde o temprano el río se va a quedar sin peces.

Para el cambio climático funcionaría así: aunque en teoría los países prefieren un clima estable, dado que la reducción de emisiones implica costos y conflictos directos (por ejemplo, combustibles más caros o pérdida de empleos en sectores fósiles en localidades específicas), mientras que los beneficios son indirectos y difusos (un clima más estable en todo el mundo), los países tienen incentivos a ser free-riders: no actuar y aprovechar la reducción de emisiones de los demás.

Esta tensión entre costos y beneficios es parte de la explicación pero no es suficiente para entender por qué algunos países cuyas emisiones no mueven la aguja (como Costa Rica, Uruguay o Marruecos) hicieron un proceso de transición energética temprano y acelerado, o por qué Estados Unidos, que sí tiene la potencia de generar impactos importantes sobre la trayectoria climática, tiene una transición tan demorada.

El bloqueo de carbono

Después, tenemos las explicaciones vinculadas al peso de las estructuras energéticas y productivas preexistentes. Estas dicen que nuestras economías modernas dependen de tecnologías altas en emisiones (hidrocarburos, automotriz, acero, cemento, etc.) que se refuerzan entre ellas para dificultar el proceso de descarbonización. 

Por ejemplo, en la medida en que la industria automotriz no se vuelva elétrica, va a seguir necesitando y así fomentando el uso de combustibles fósiles y mientras siga habiendo disponibilidad de energía fósil por un lado va a querer ubicar su producción y va a ser menor la presión para la transición de la industria automotriz.  

De esta manera, nuestras economías basadas en el carbono son grandes sistemas técnicos donde las interrelaciones que se desarrollan a lo largo del tiempo entre los actores sociales y las tecnologías tiende a reforzar el statu quo.

Ahora, bajo esta lógica, casi que no tendría sentido que existan y que avancen las políticas de descarbonización y que lenta pero efectivamente estemos saliendo de un mundo fósil.

El conflicto político y distributivo

Acá es donde aparecen quienes resaltan la naturaleza distributiva de los procesos de descarbonización. Es decir, pasar de estas sociedades construidas sobre tecnologías intensivas en carbono a otras formas de producir energía, movilizarnos, alimentarnos, etc, genera conflictos materiales entre intereses económicos y políticos, y entre ideas y valores contrapuestos. 

Esto no es solo compañías petroleras financiando investigaciones que ponen en duda el origen humano del cambio climático, sino también actores sindicales o gobiernos locales defendiendo puestos de trabajo y países defendiendo su “derecho a la cuota de contaminación” o la posibilidad de aprovechar sus recursos fósiles.

En este sentido, el momento y el alcance de las políticas de descarbonización responderían principalmente a los debates sobre costos y beneficios a nivel nacional. 

En síntesis, tenemos entonces un escenario de incentivos difusos y costos directos, un bloqueo de actividades interconexas y una configuración de actores en conflicto que negocian los términos de la transición.

Dos casos: Brasil y Sudáfrica

Veamos dos casos concretos: Brasil y Sudáfrica. Una investigación comparó las transiciones en estos dos países a priori similares, pero en los que la descarbonización está siendo muy disímil.

En su libro Economías políticas de la transición energética: energía eólica y solar en Brasil y Sudáfrica, la investigadora Kathryn Hochstetler compara los procesos en ambos países y encuentra que en Sudáfrica el conflicto político fue más intenso que en Brasil y eso hizo que la transición sea muchísimo más lenta y politizada, mientras que en Brasil tiene un carácter más burocrático. (Recomiendo muchísimo el libro, pero como salió hace poquito es muy difícil de conseguir). 

¿Cuál es la explicación que encuentra la autora? 

En Sudáfrica históricamente la generación de energía ha dependido del carbón. Esto dificulta el avance del proceso de transición energética y convirtió a Sudáfrica en un aportante al cambio climático mucho mayor a lo esperable por el tamaño de su población o su PBI. 

Según el World Resources Institute (WRI), en 2019 aproximadamente 200.000 trabajadores (más o menos el 1% del empleo formal) estaban empleados en diferentes sectores ligados a la industria del carbón: las minas, las centrales eléctricas o el transporte. Específicamente, los trabajadores de las centrales térmicas rondan los 50.000 y son principalmente empleados de Eskom, la compañía eléctrica estatal. Esta empresa produce el 90% del suministro eléctrico de Sudáfrica y aporta el 40% de las emisiones del país. 

A partir de este contexto, en Sudáfrica el avance de las energías renovables constituía una amenaza para toda la industria de la electricidad en base a carbón, por lo tanto la resistencia de los representantes de la empresa estatal como del sindicato de trabajadores del carbón fue muy fuerte y así la transición ha sido muy lenta.

En cambio en Brasil, el carbón no es un recurso relevante, sino que la electricidad se produce principalmente a partir de energía hidráulica, la cual no tiene que ser reemplazada en un proceso de descarbonización. Por eso la oposición de los actores vinculados a los sectores beneficiados por el statu quo fue prácticamente inexistente, ya que no se ponía en riesgo su continuidad.

Esto le ha permitido a Brasil avanzar fuertemente con la instalación de parques de energía renovable y la consolidación de una industria de aerogeneradores y de biocombustibles. Así, si bien aprovecha sus recursos fósiles, no demora el avance en el desarrollo de capacidades tecnológicas para el mundo descarbonizado.

El siguiente cuadro muestra la evolución de las fuentes de generación de electricidad en Brasil de 1985 a 2021.

En Argentina

Pensemos cómo se configura esto en Argentina. Un país que -actualmente- aporta el 0,7% de las emisiones anuales, tiene importantes recursos fósiles y capacidades públicas, técnicas, tecnológicas y sociales vinculadas a su explotación, así como una proyección de exportar el combustible para superar la restricción externa. 

Es un escenario muy diferente al de otros países de la región como Costa Rica, Uruguay o Chile cuya relación con las energías fósiles es de menor intensidad y por lo tanto pueden llevar adelante una transición energética con una menor conflictividad política.

Ahora, Argentina es un país bastante similar al caso que vimos recién de Brasil en lo que respecta a la matriz energética, los recursos fósiles y los costos hundidos vinculados a ellos. Sin embargo, nuestra transición energética aparece como bastante más accidentada que la del país vecino con muchas iniciativas que van en la dirección correcta pero no logran estabilizarse como políticas de largo plazo.  

¿Entonces qué estrategia de transición?

A partir de todo lo dicho hasta aquí parece que en países como Argentina, donde tenemos recursos fósiles y capacidades industriales, la transición energética requiere construir nuevas formas de soberanía energética y capacidades tecnológicas. 

En este sentido, si se está pensando a Vaca Muerta -potenciada por la construcción del gasoducto Nestor Kirchner- y eventualmente la explotación off-shore como generadores de recursos para el financiamiento de la transición energética, resulta clave preguntarnos cuáles van a ser los “ganadores” de la Argentina descarbonizada. 

Qué tecnología nos va a garantizar la soberanía energética, qué vamos a exportar en reemplazo del gas de Vaca Muerta y qué sector industrial vamos a fomentar para la producción de insumos clave de un mundo en baja intensidad de carbono.

Tener claras estas respuestas y convertir las decisiones en políticas de Estado que puedan sobrevivir en el largo plazo es indispensable para que la transición suceda y que sea justa.

Te mando un abrazo, nos leemos en dos semanas.

Eli

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