Gobernar América Latina, no lo entenderías

¡Buen día!

Cada vez me cuestan más estos arranques. Me parece falso, casi banal, mantener el saludo habitual, como si esto fuera una correspondencia normal, como si este momento fuera normal. Acá tenemos un buen material para webinar: ¿Cómo se arranca un mail en estos tiempos? ¿Qué se desea? ¿Por qué decimos “espero que te encuentres bien”, cuando sabemos que si hay algo que no estamos es bien? Esta semana estoy alternando entre dos variantes. La primera, vital, es: espero que vos y los tuyos se encuentren a salvo (ya sé, a mí tampoco me convence del todo, especialmente por lo de los tuyos, pero es que a veces me gusta escribir así, como si fuera un personaje de una peli de Campanella). La segunda, y este es mi deseo para el correo de hoy, es: espero que tengas la posibilidad y capacidad de prestar menos atención, de distraerte un buen rato. Conviene tener un sitio adonde ir.

Hoy vamos a hablar sobre gobernabilidad en América Latina, lo que significa que la distracción quedará para otro correo. Este es un tema que incluye tendencias de las que hablamos el año pasado y surfeamos también en algunas entregas sobre la pandemia. Hoy te propongo recuperar el lente para recalibrarlo.

El golpe económico

En abril, cuando la pandemia estaba concentrada en Europa y Estados Unidos, te escribí sobre problemas comunes que enfrentaban regiones subdesarrolladas como América Latina –hacinamiento y carencia en el acceso al agua; baja capacidad de los estados para hacer frente al desafío sanitario y cubrir la totalidad del territorio; altas tasas de informalidad laboral– previo a la llegada del virus. Cinco meses después, la región se convirtió en la más afectada en términos sanitarios y lo será, según la gran mayoría de proyecciones, en el campo económico: según la Cepal, su PBI caerá más de 9 puntos, una década esfumada de un plumazo.

Además del retroceso macroeconómico, los pronósticos y su posterior traducción en pobreza y desempleo tienen un significado particular: es revertir los avances en desarrollo social e igualdad que la región ha registrado en las últimas dos décadas. Esa es la historia. Millones de personas que habían logrado salir de la pobreza volverán a caer junto a otras que caerán por primera vez. Cualquier análisis debería empezar por acá.

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Aunque todavía no se llegue a dimensionar su alcance total, la crisis probablemente marque un punto de quiebre en las economías de la región, a pesar de que muchas de ellas ya venían sufriendo en los últimos años. Lo remarco porque en el campo de la política, la idea del fin de ciclo y la impugnación a gobiernos de distinto signo ya estaba presente cuando llegó el virus. O si no volvé –por tu bien es importante que solo pienses en noticias– a fin del año pasado, que terminó con protestas históricas en Chile y Colombia, estallidos en Ecuador y en Bolivia (con un golpe de Estado incluido), una crisis institucional en Perú (que finalizó con el Congreso disuelto) y cambios de gobierno en Argentina y Uruguay; Bolsonaro y AMLO, dos líderes que supieron interpretar el cambio de ciclo de sus países, lo miraron sentados. Cuando el coronavirus despertó, el hartazgo y la bronca contra el sistema político ya estaban ahí.

Hoy América Latina retoma donde lo dejó. Las protestas están de vuelta en Colombia, Paraguay y Chile; Bolivia y Ecuador discuten sobre su futuro electoral; y el Congreso peruano busca destituir al Presidente. El conflicto político ha vuelto al centro de la escena y el coronavirus, en muchos casos, oficia de banda de sonido.

“En un primer momento de pandemia, donde todos tuvimos miedo por el virus, afloró la unidad nacional: cuidar la salud estaba en primer plano. Ahora estamos en otra fase, donde los gobiernos están trasladando la responsabilidad a la ciudadanía; las estrategias no funcionaron, la economía va mal y se refuerza la cadena de descontento, que ya estaba presente”, me apunta Yanina Welp, investigadora del Albert Hirschman Centre on Democracy.

El golpe económico que van a sufrir los estados significa, en primer lugar, que su capacidad para dar respuesta a las demandas de bienes públicos como educación, salud, seguridad y transporte va a disminuir. Estas demandas, a las que podríamos sumarles la de justicia y transparencia, estuvieron, en mayor o menor medida, en el centro de los estallidos sociales que irrumpieron el año pasado. El coronavirus las amplificó con el lente más descarnado de todos: el de la desigualdad. Y para buena parte de las clases medias lo que se desnudó fue la precariedad, la traducción política de la inseguridad social. Es el trabajo que desaparece de un día para el otro y te encuentra sin ahorros. Es que en una misma porción de tu casa dialogue la tarea de tu hijo con la llamada a los servicios públicos. Es lo que se esconde detrás de la mezcla de incertidumbre y asfixia, pero también de vergüenza, para quienes deben acudir –por primera vez– a la asistencia social. Las raíces del estallido, entonces, se fortalecen mientras los estados tienen menos recursos para hacerle frente.

Alejandro Frenkel, profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de San Martín, agrega otro elemento a tener en cuenta: los efectos psicológicos del aislamiento. “Las sociedades van a quedar exhaustas y angustiadas, lo que puede reducir la tolerancia. Creo que cuando el panorama mejore va a haber un momento de éxtasis, cierto alivio, pero cuando baje esa espuma van a manifestarse cuestiones acumuladas: gente que perdió el trabajo o familiares”, me dijo.

Otro de los riesgos es que, ante el golpe económico, los estados pierdan terreno y sean reemplazados, en algunas zonas, por otros actores no estatales. “La debilidad del Estado latinoamericano, que es de larga data, no solo va a quedar en evidencia sino que se va acentuar. Vamos a ver más competencia para cubrir funciones como la seguridad o la educación, donde el Estado se retira”, me explicó María Victoria Murillo, profesora de Ciencia Política de la Universidad de Columbia. Para Murillo, esos actores pueden ser desde grupos religiosos y el crimen organizado hasta movimientos sociales, como ya sucedió en crisis anteriores. Se trata de una tendencia conocida, con diferentes grados, en países centroamericanos y en Colombia, Venezuela y Brasil, donde el Estado ha abdicado en algunas de sus funciones.

La polarización

Este es otro elemento clave para pensar la cuestión de la gobernabilidad. Cuanto mayor sea el grado de polarización menores las chances para encontrar acuerdos entre actores políticos, una tarea crucial ante semejante desafío. Un vistazo rápido por la discusión pública en países como Brasil, Ecuador y Bolivia, entre otros, alcanza para advertir que hace tiempo que la polarización en la región crece y se expresa cada vez más en términos morales–los “buenos” que quieren salvar a la patria y los “malos” que la ponen en peligro –, donde los adversarios se convierten en enemigos. Y con los enemigos, claro está, no se dialoga.

“Con más polarización la cooperación se vuelve más complicada. Es una traba porque es más difícil conseguir apoyo del Congreso, lo que puede conducir al inmovilismo”, apunta Murillo, quien observa que los gobiernos pueden verse tentados a incentivarla ante un contexto de crisis económica, donde hay menos para repartir. Esta estrategia, que llama polarización de la escasez, es la que están siguiendo Bolsonaro en Brasil y AMLO en México, el primero con su guerra cultural y el segundo con la lucha contra la corrupción. “Esos dos casos pueden servir como modelo para aquellos líderes que cuenten con la credibilidad de haber sido electos como outsiders”, me dijo. Según un informe de Directorio Legislativo, AMLO y Bolsonaro son los únicos líderes que han ganado apoyo desde julio.

La polarización de tipo moral, además, puede hacer más tolerable la violencia política o el juego sucio. Es cuando el fin justifica los medios. “Cuando se plantea en estos términos, se niega al otro, se busca destruirlo, y entonces vale todo. Algo de eso vemos en Bolivia”, me explicó Yanina Welp. “Es en esa lucha donde se intenta cooptar las instituciones, que son las que deben justamente mediar en los conflictos”. Esa cooptación de instituciones, como la justicia o los órganos electorales, corre el riesgo de contaminar las elecciones–como contamos la semana pasada–, generando desconfianza por parte de un sector de la sociedad e impidiendo que el conflicto se canalice por vías legítimas.

El movimiento es doble: la polarización así expresada puede conducir a una mayor violencia política hacia los gobiernos o la oposición, pero también entre la población, como sucedió en Bolivia en protestas que terminaron con muertos. En un escenario de mayor conflictividad, sumado al hecho de que la polarización obstruye la cooperación entre actores políticos, la gobernabilidad se hace más difícil.

La cuestión militar

El descontento popular no fue la única tendencia con la que terminamos el 2019. Hace tiempo que los militares han ganado protagonismo en nuestra vida pública, ocupando lugares de poder, en Venezuela y Brasil, como árbitros de conflicto, en Bolivia y Perú, cumpliendo tareas de seguridad interior, como en Chile, Ecuador, México y Colombia, o en partidos políticos que llegan al gobierno, como en Uruguay. La pandemia reforzó y desnudó la tendencia: vimos a los militares cumpliendo tareas esenciales, custodiando las medidas de excepción y en algunos casos, como Brasil, gobernando la respuesta sanitaria.

Le pregunté a Rut Diamint, profesora de la Universidad di Tella y especialista en estudios de seguridad y defensa, por los efectos en la gobernabilidad. “Cuando vos empoderas a un actor, que en este caso tiene el monopolio del uso de la fuerza, y le das funciones que no le corresponden, en algún momento te pueden condicionar. Puede que no ocurra, pero creás el riesgo. No sabés cómo pueden responder en el manejo de situaciones políticas porque no están preparados para eso. Además, que las Fuerzas Armadas operen como una fuerza autónoma, sin control civil, como sucede en muchos casos, desequilibra el juego democratico de separación de poderes”, me explicó. Con la pandemia, los gobiernos acudieron a los militares para el cumplimiento de tareas esenciales por su capacidad de logística y rapidez, aunque por lo general esa movilización resulte más costosa económicamente que con civiles. “El riesgo es que esta solución no se vaya. Que así como entraron no quieran salir y se queden con funciones que no les corresponden”.

Para Rut, hay dos motivos centrales que explican por qué los militares han ganado terreno en la región. El primero es un déficit histórico de control civil y democrático, que les da un margen de autonomía significativo a las fuerzas, que no tienen que rendir cuentas a las instituciones. Esto, a excepción de casos como el argentino, que es particular en la región, no ha cambiado con la última transición democrática. “Los militares no cambiaron con la transición. Esperaron, sabiendo que el clima se podía revertir, y ahora ven una ventana de oportunidad para cumplir un rol político”. El segundo motivo, entonces, es la falta de resultados de los gobiernos, la ineficiencia para cumplir con las expectativas depositadas en la democratización. “La gente tiene temor, y ante eso busca soluciones. Ahí aparece la posibilidad de que las fuerzas cumplan lo que la política no”, me dijo Rut. El clima cambió: “Hace un tiempo los militares en las calles daban terror. Ahora los aplauden”.

Según la última encuesta de Latinobarómetro (2018), en la gran mayoría de países de la región, la confianza en las Fuerzas Armadas es mayor a la que tiene el gobierno, el Congreso y los partidos políticos.

De acuerdo al Proyecto de Opinión Pública de América Latina (lapop) de la Universidad Vanderbilt, de 2019, la tolerancia a los golpes de Estado ante casos de alta corrupción o alta inseguridad tiene, en promedio, un apoyo del 37% y 39% respectivamente.

Que el protagonismo de las Fuerzas Armadas sea una amenaza para la gobernabilidad y la democracia no significa que los estallidos vayan a devenir en regímenes militares. Para Rut, el mayor riesgo en todo caso es que los militares apoyen maniobras de destitución, como sucedió en Bolivia. Una diferencia con los años setenta es que las condiciones de posibilidad externa –el apoyo de Estados Unidos, principalmente–cambiaron. “No es un momento político para golpes”, dice Rut.

Alejandro Frenkel agrega otra diferencia importante con esos años: en la mayoría de los casos, son los gobiernos quienes acuden a las Fuerzas Armadas. “Son los políticos los que llaman a los militares a involucrarse ante escenarios de desestabilización”, me dijo. El patrón se repitió en los estallidos en Chile, Colombia y Ecuador, al igual que en la crisis política en Perú. De ahí la importancia de prestarle atención a esta tendencia ante posibles nuevos estallidos.

Una tarea urgente para la transición pandémica: que los militares vuelvan a sus funciones correspondientes.

¿Qué hay que seguir?

Primero es importante tener en cuenta que estas tendencias o riesgos no se manifiestan de la misma manera en toda la región, y que existan no significa que vayan a cristalizarse en el peor escenario posible. Me parece importante identificarlas, sobre todo para dimensionar el desafío común que tienen y tendrán los gobiernos de América Latina. Se trata, como te dije al principio, de ajustar el lente.

Las elecciones en Estados Unidos importan. No solo por quien gane, sino también por un riesgo que se hace palpable con el correr de las semanas: la posibilidad de una crisis institucional, con denuncias de fraude electoral y un Presidente desconociendo los resultados, es real. Difícilmente un escenario tal irradie señales positivas.

Como conversamos con Patricio Fernández hace unos meses, Chile tiene una puerta para romper con la bronca sistemática en su proceso constituyente, cuyo primer plebiscito será en octubre. No da lo mismo su desenlace, como tampoco da lo mismo lo que ocurra en las elecciones en Bolivia –hoy las encuestas acercan al MAS a una victoria–, Ecuador y Perú, que tendrá la cita el año que viene y cuyo contexto, sumado a que el Presidente no se presenta, es propicio para la emergencia de un outsider, que proponga barrer con el sistema político. No da lo mismo la evolución de la protesta colombiana, como la performance de los gobiernos de Paraguay, Uruguay y Argentina. La política latinoamericana aborrece la estática. Predecir escenarios es, como en el resto del mundo, una tarea tan inútil como negar su posibilidad.

Si eso no es suficiente para matizar el bajón del correo de hoy, te comparto la conversación que tuve con Alejandro Frenkel antes de terminar de escribir.

–Che, Ale. Te vas a reír, pero estoy escribiendo el newsletter y la verdad es que es un bajón. ¿Hay alguna buena noticia con respecto a lo que hablamos ayer?

Se rió.

–Tal vez lo ‘bueno’ es que estamos acostumbrados a las crisis, y la memoria histórica nos juega a favor. Pienso que la crisis por la que atraviesa el resto de Occidente (EEUU y Europa sobre todo) es más profunda porque está afectando su propia identidad, y dentro de eso su lugar como potencias globales. Nosotros no tenemos esas aspiraciones –me respondió.

PICADITO

QUÉ ESTOY LEYENDO

Este texto de Juan Tokatlian a propósito de la elección en el BID y el futuro del sistema interamericano marida bien con algunas de las cosas que tocamos hoy.

LO IMPORTANTE

Terminar este mail con una noticia buena sería una anacronía (te prometo que pronto voy a hacer una edición especial con todas buenas noticias, cuando las encuentre) así que cerremos con la elección en el BID, donde finalmente Mauricio Claver-Carone resultó electo presidente. Parece que los primeros efectos de la Doctrina Monroe ya están llegando a la región:

Un poco de contexto acerca de la ruptura de reglas no escritas por parte de Estados Unidos, cortesía de Emanuel Porcelli:

Eso fue todo por hoy. Gracias por haber llegado hasta acá.

Nos leemos el jueves.

Un abrazo,

Juan

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