¿Cómo funciona el FMI por dentro?

-Bueno, ¿qué preferís? ¿Silla o voto?

-¿Qué, no es lo mismo?

-No.

-Pará, pará, ¿quién manda?

-Los de siempre; pero es difícil. No es así nomás.

-¿Cómo es entonces?

Empecemos, aunque aclaro: esto nunca termina. Siempre sigue.

Intentemos una aproximación.

La burocracia

Como toda organización el Fondo tiene un «órgano» central o, si se quiere, decisorio. No, no es Lagarde, ni ningún Director Gerente (Managing Director), sino su Directorio Ejecutivo (Executive Board).

Una particularidad esto del Directorio Ejecutivo (de ahora en adelante DE). Para los que siguen organizaciones corporativas es casi un oxímoron, dado que, por lo general, los directorios -por definición- son no ejecutivos, en el sentido que no toman las decisiones de administración de la institución que se trate.

En el FMI, el DE toma muchísimas decisiones ejecutivas. Desde la revisión de cada artículo IV o revisión de la economía de los países miembros, a políticas generales o los tan conocidos World Economic Outlook. Y, por supuesto también, a las líneas como la conocida -pero no única- Stand By de asistencia (los préstamos).

Digresión: a diferencia de lo que creemos por estos lares, el Fondo no piensa que «presta» sino que instaura «programas», que incluyen financiamiento. Para ser más claros: el Fondo dice que condiciona para prestar, pero en realidad presta para poder condicionar. Eso interesa: las condicionalidades.

Volvamos: el DE se reúne más frecuentemente que otros directorios. Lo hace entre tres y cuatro veces por semana; normalmente por horas, a veces muchas. Se tratan entre tres y cinco temas por día.

¿A quién responden los directores?

Una cuestión resbalosa es a quién responden los directores ejecutivos. Como tienen más de un sombrero a la vez, es un tema complejo. Hasta tabú. Administrativamente, la designación es hecha por la Asamblea de Gobernadores (abajo discutiremos sobre ése órgano). O sea, se votan de acuerdo la composición de la Silla que representen.

Hay 24 sillas, la mayoría multi país y unas pocas «sillas solas». No es una sorpresa que estas sean Estados Unidos, Japón, China, Alemania, Reino Unido, Francia, y Rusia. Aunque cada una tiene distinto poder de voto, EEUU, con su 16%, tiene poder de veto: todo lo importante requiere el 85%, con más del 15% alcanza para frenar.

Los mandatos de los directores son bianuales y se renuevan en la Asamblea de Gobernadores anual (la de Otoño boreal). Por cierto, el DE no es el órgano supremo. El «Board of Governors» o Asamblea de Gobernadores, sí. Pero, ¿quienes son los Gobernadores? No, no vienen de ninguna Provincia. Son o los ministros de Finanzas, o los Presidentes de Banco Central de los países miembros. La elección de cuál es depende de cada país. Pero esa definición marca en términos técnicos el canal regular habitual de la comunicación. Si, por ejemplo, el Gobernador es el ministro de Finanzas -o Hacienda y Finanzas-, entonces el vicegobernador es el Presidente del Banco Central. En Argentina, el Gobernador es el ministro. En Chile, por ejemplo, el Presidente del Banco de Chile.

En términos de analogía por aproximación, la Asamblea de Gobernadores es parecida a la Asamblea de Accionistas. En definitiva, representan a los miembros. Sin embargo, si bien se reúnen dos veces al año para las reuniones anuales del Fondo -primavera y otoño boreales-, por lo general no votan. Excepto por temas estructurales -aumentos de Capital (con confirmación de los Congresos de los países) o modificaciones de Estatutos. Todo para lo cual se requiere el 85% de los votos.

¿Qué votan cuando votan?

¿Sobre qué deciden los directores ejecutivos? Sobre lo que el Management o la Gerencia -la directora gerente, el primer subdirector y otros subdirectores- hace y sobre lo que el staff prepara a instancias de la propia gerencia. Como en los equipos de fútbol, los directores ejecutivos pasan y el staff queda, aunque rota.

El staff y el proceso

Claro, pero entonces, ¿quién es el staff? La línea técnica. Los de siempre. Organizados en Departamentos, cada uno de ellos con una cabeza y una estructura piramidal para abajo. Se dividen en departamentos geográficos que supervisan regiones y países de acuerdo a su área -Américas; Europa, Asia Pacífico, Medio Oriente y Asia Central, y África; y los departamentos funcionales, como el de Finanzas Públicas, Comunicación, Legales, Mercado de Capitales, Estrategia, Estadística y Estudios.

Para infinidad de temas los tratamientos son cruzados o multi departamentales. Alguien toma a su cargo la preparación de un borrador y éste se va nutriendo a medida que la propuesta transita entre los muy diversos departamentos en cuestión. Todo bajo el monitoreo del Management (formal o informal). Así, inexorablemente, una decisión va tomando forma. Cuando está listo, el borrador de trabajo toma nombre. Se formaliza. Se lo da en llamar Buff. Buff sobre esto, Buff sobre aquello. Se le asigna número y ahí va.

Empieza el proceso de tratamiento. Se distribuye a cada Silla al menos dos semanas antes de su programada reunión de tratamiento en el DE. En cada una se estudia y se le asigna a alguien la redacción de la posición. Es así que cada Silla por lo general emite su Gray Paper respecto del Buff en cuestión, y se envían los grays al staff, que los distribuyen también a todas las demás sillas. El staff, asimismo, revista los grays y los resume en una síntesis de posiciones que también es redistribuida.

En la fecha y hora señalada sobre la base del Buff, y con los comentarios de las sillas, tiene lugar la reunión del DE. Típicamente, el director del departamento líder del tema o expediente en cuestión expone sobre decisión propuesta. Los directores ejecutivos plantean sus puntos de vista y hacen preguntas -incluso hay tomas taquigráficas- y llegado a un punto se decide. El funcionario de Management hace una síntesis de la reunión que tiene pretensión de sumarizar las discusiones y lee su propuesta de summing up. Es decir, el resumen de las discusiones que una vez aprobado acompaña el paquete del día junto con la decisión adoptada. Después viene el comunicado de prensa.

El resumen de discusión es muy impersonal y no deja ver por lo general las posiciones específicas. Más bien da una idea genérica de preocupaciones. Tiene sí su propio código o lenguaje velado. Por ejemplo: «Los directores afirman tal cosa… algunos directores enfatizaron tal tema… mientras unos pocos sostuvieron que era necesario tal otra cosa. En todo caso, la mayoría optó por resaltar una cuestión adicional…».

Como vemos, casi nunca se vota en términos estrictos y el señalamiento de muchos, algunos o unos pocos directores tiene que ver con el posicionamiento de las sillas. Es una suerte de consenso masajeado donde solo pueden verse las grietas con lupa. Todo, por supuesto, sobre la base de lo que fue preparado por los departamentos del FMI en su inexorable labor.

Este proceso se aplica tanto a la adopción anual de la perspectiva económica anual del Fondo -el ya mencionado World Economic Outlook- como a todos y cada uno de los artículos IV -o sea la revisión de la economía de los países miembros. También a la adopción de políticas como la de reestructuración de deuda, posiciones de las reservas, los reportes de áreas económicas o la adopción de los programas de asistencia y financiamiento. Y todo lo que haya en el medio también.

Cuenta la leyenda que un ex director ejecutivo por Japón -tradicionalmente el segundo país de mayor poder de voto e influencia en el Fondo- explicaba que él no hablaba durante las reuniones del DE porque «si algo llega al Directorio es porque ya fue decidido». La sabiduría oriental.

Síntesis

Cada país miembro tiene un determinado poder de voto en virtud de su cuota, que es una fórmula que mide PBI pero también otras variables más arcanas como variabilidad, apertura o nivel de reservas, entre otras. Esta fórmula no se adapta permanentemente sino que queda fija a cada instancia de revisión de cuotas. Y también la fórmula bajo la cual se calcula la cuota de cada país se revisa muy cada tanto. Pero todo esto de acuerdo a las negociaciones políticas que llevan mucho tiempo y afectan intereses. El resultado es un poder de voto y de cuota que no refleja del todo bien la posición actual en la economía mundial de cada país, pero tiene bastante que ver con los orígenes o incorporaciones rutilantes. La última reforma, del 2015, incorpora los acuerdos del 2010, por ejemplo.

Ahora bien, ese poder de voto individual de cada país es el que le corresponde en la Asamblea de Gobernadores, pero la composición del DE son las sillas con su poder relativo. Cada una tiene el poder de voto que acumulan los países miembros de la misma -salvo los solos que son solos-, pero se expresan en su totalidad por el DE de la Silla que representa -ahora sí- al conjunto de su «constituency». En un ejemplo, DE por el Cono Sur expresa los votos de toda la Silla. Es decir: de Argentina, Chile, Perú, Paraguay, Bolivia y Uruguay.

Ya vimos que en rigor no se vota. Lo que importa es poder estar sentado. Para poder ver los procesos, para estar allí. Sobretodo en casos como el argentino en que la Silla del Cono Sur es la que menos poder de voto tiene. En definitiva, «más vale silla en mano que poder de voto volando.». Si lo sabrá Europa que vía las distintas combinaciones puede llegar a comandar entre seis y ocho sillas, amplificando así su voz y llegando con comodidad al «varios directores opinan» que salen en las síntesis o «summing up » después de cada reunión de DE. Y esto, amigos y amigas, es todo lo que tengo que decir sobre Vietnam.